改革开放以来，伴随着我国经济社会发展水平的不断提高，城市化的步伐在不断加快，大量的农用地不可避免地转变为城市用地。表面上看，城市化进程中的农村土地转城市用地是农地资源从农业部门向非农部门转移的过程，实质上却是相关利益主体对土地利益的重新分配和调整的过程。在这一过程中，作为农村土地的承包者和使用者的农民却始终处在最弱势的地位，他们的土地权益时常遭受到其他强势利益主体的或多或少的侵害，由此引发了一系列具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性特点的矛盾冲突和利益纠纷，这种矛盾冲突和利益纠纷近年来还呈现出逐渐升温的趋势。
客观地说，任何改革发展都是一个利益分配的调整过程，这就必定要触动一部分人的利益，在利益关系的变动中必然会产生一些矛盾，但任何改革发展都不能让某一阶层长期处于弱势地位，将他们排斥在发展之外，使他们享受不到因为社会发展带来的好处，否则势必会造成社会矛盾加剧，出现所谓的“拉美陷阱”。一个文明进步的社会应当是“帕累托改进”的社会，只有社会的整个福利水平得到了提升，才能促进人类的和谐与进步。
因此，认真贯彻党的十七届三中全会《决定》提出的：“必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题”精神，深入研究城市化进程中农村土地转城市用地利益关系，构建和完善农民土地权益长效保护机制，对于维护农民合法权益，保持农村社会稳定，实现城乡统筹发展，构建社会主义和谐社会，都具有非常重要的理论意义和现实意义。
1.城市化进程中农村土地转城市用地利益关系的实质
1.1城市化必然引起农村土地从农业部门向非农业部门转移
城市化是人类的生产和生活活动随着社会生产力的发展由农村向城市不断转移以及城市空间不断扩大的过程。诺贝尔奖得主库兹涅茨在其《现代经济增长》一书中把城市化定义为“城市和乡村之间人口分布方式的变化，即城市化的过程”。库兹涅茨的定义表明：城市化过程，实质就是农村人口向城市转移、集中，并由此引起产业——就业结构非农化等一系列制度变迁的过程。在这一过程中，无论是人口的城市化，还是产业结构的非农化，都以土地资源作为其发展要素，从而导致农用地特别是耕地向城镇建设用地转换。城市化是不可逆转的历史潮流。一国经济要持续、快速、健康发展，就必然需要推进城市化进程，大力发展城镇经济。新中国成立以来，中国城市化的历史起点基本始于1978年。1978-2005年间，中国城市从193个增加到660个，城镇数目从2173个增加到19522个，城镇人口从1.72亿增加到5.62亿。中国净城市化指数已从1978年的20%提高到2005年的38%。毫无疑问，改革开放以来中国经济转型中所取得的突出的经济社会发展绩效，除了得益于市场化取向的制度变革及其所导致的生产激励与资源配置效率的改进，当然从总体上也得益于农村土地非农化反过来推进的城市化和工业化进程。根据国家统计局提供的资料显示，1978年中国国内生产总值为3624.1亿元，2005年增长到182320.6亿元，剔除物价上涨因素，年均实际增长9.5%。在国民经济结构中，农业部门产值从1978年的28.1%下降到2005年的12.5%，第二、三产业产值比重从1978年的71.9%上升到2005年的87.5%。总体而言，中国经济的快速增长大大得益于城市化的加速带来的二、三产业产值的增长。基于经济社会发展的客观需要，未来20年中国的城市化进程还将加速，因为我国的城市化水平仍显著低于目前世界48%的平均城市化率和中低收入国家43%的平均值。据国务院发展研究中心的预测，到2020年中国的净城市化指数将达到60%，从而达到中等发达国家的水平，表明城市化是未来中国经济发展势不可挡的趋势。
城市化是国民经济纵深发展的基础，城市化发展必然会引起农村土地从农业部门向非农业部门转移。从经验上观察，全世界没有一个地区不通过减少耕地而又实现城市化的经济。例如，日本从1950年到1979年，城市化占用的优质耕地为133万公顷（1995万亩）；加拿大在1966-1986年间，在被监测的70个城市集中区就有30万公顷（450万亩）农地被开发为城市用地。中国自改革开放以来，伴随着城市化的加速，大量土地从农业部门转移至非农业部门。据统计，1978-2003年间，全国共有470.15万公顷（7052.25万亩）耕地转变为非农用地，平均每年就有29.38万公顷（440.7万亩）农地非农化，而且农地非农化的趋势还在加快，短期内可能无法逆转。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000-2030年的30年间，我国城市化导致的农地非农化还将超过363.33万公顷（5449.95万亩）。
1.2农村土地转城市用地过程的实质是相关利益主体利益的重新分配和调整
虽然从表面上看，城市化进程中的农村土地转城市用地即农地非农化是农地资源从农业部门向非农部门转移的过程，但本质上则是对土地利益的重新分配和调整的过程。众所周知，在中观上，农地非农化主要发生在城镇附近；在宏观上，农地非农化主要发生在经济相对发达的地区，因而所占用的耕地一般具有相对较高的肥力和复种指数，如果这些土地不被占用并长期背靠城镇的巨大消费市场，仍可获得持久的和较高的农业收益。但在城镇土地稀缺和改变土地用途、实现工业化和城市化的双重作用下，农地的市场价值就会上升数倍甚至数十倍，从而形成巨大的级差收益。在发现农地转为非农用地存在的巨额级差收益时，相关利益主体（包括农民、集体、政府、城市用地者等）必然会竞相参与土地级差收益的争夺。但在我国，农地制度是构筑在集体所有制基础之上的，在城乡二元分割的土地制度下，政府便成为农地转变为城市土地的唯一仲裁者，它拥有从农村获得土地并将之转换给城市使用者的排他性权力。尽管1998年《宪法》修正案明确了土地使用权可以依法转让，但它仅限于城市，农民至今仍未获得完全的土地转让权。这样，在现行法律下，所有土地进入城市市场都必须首先由政府强制征用，然后通过几种方式配置给城市使用者。换言之，农民无权决定、也无权谈判和参与自己的农地非农化过程，更无权争夺土地的增值收益，无论是土地被作为公共用途、准公共用途，还是明确作为私人使用，都是如此。在巨大的土地增值收益面前，农民最终得到的就只有反差极大的征用补偿费——甚至时常还被政府或集体组织截留。因此，在农地非农化过程中，农民自然就成为利益受损的主体，并成为社会不稳定因素的新的来源。据中国社会科学院发布的《2005年中国社会蓝皮书》预测，农民失地引发的社会矛盾已成为困扰中国社会稳定的首要问题，2004年在全国130多起农村群体性突发事件中，就有87起是因农民失地引发的冲突。这表明，中国的城市化和由此产生的农村土地转城市用地利益关系问题是值得我们关注和研究的重大现实问题。
由此可见，从表面上看就是农地资源从农业部门向非农部门转移的城市化进程中的农村土地转城市用地即农地非农化的过程，实质上却是大量的农村集体土地被政府征为国有土地并转化为城市用地即非农建设用地的过程，更是相关利益主体对土地利益的重新分配和调整的过程。因此可以说，城市化进程中农村土地转城市用地利益关系的实质就是农村土地转为城市用地过程中相关利益主体的利益博弈。有效平衡和协调各相关利益主体的利益关系将成为本研究的主要目的，而有效保护相关利益主体利益博弈中的利益受损主体或弱势群体的合法权益更是本研究的核心。
城市化进程中农村土地转城市用地过程中涉及的利益主体是多元化的，包括地方政府、农村集体组织、用地单位、被征地农民等，但在众多的利益主体中，作为农村土地的承包者和使用者的农民却始终处在最弱势的地位，他们的土地权益时常遭受到其他强势利益主体的或多或少的侵害。因此，研究城市化进程中农村土地转城市用地利益关系的核心在于研究在众多利益主体的利益博弈中农民的土地权益如何得到有效保护。正是基于这样的认识，此课题将侧重于研究城市化进程中农民土地权益长效保护机制的构建与完善问题。
2.农村土地转城市用地过程中相关利益主体的利益追求及行为倾向
城市化进程中农村土地转城市用地的过程即农村土地被政府征收的过程，这一过程涉及的利益相关主体是多元化的，主要包括地方政府、农村集体组织、用地单位和被征地农民等。研究探讨城市化进程中农村土地转城市用地的利益关系，首先必须明确农村土地被政府征收过程中各利益相关主体在利益博弈中的利益追求，即各利益相关主体追求各自利益最大化的目标及行为倾向。
2.1地方政府的利益追求及行为倾向
农村土地被政府征收是一种政府行政行为，在这一行为中，政府（包括中央和地方的各级政府）是行动的主体，而土地所有者和使用者是客体。改革开放之前，国家几乎垄断了全部资源，地方政府虽然代表国家绝对支配着生产要素，但这种支配主要来自于他们的管理者身份，而不是来自于他们的经营者身份。地方政府扮演的角色是对上服从指令，对下公平地分配利益。十一届三中全会以后，中国政治经济体制改革的一个基本主题是“放权让利”，这使得地方政府自身的利益意识因此空前觉醒。在目前农村土地制度格局，即农村集体组织拥有土地所有权，农户家庭拥有土地经营权，政府拥有土地管理权的“三权分离”制度下，国家对土地的管理最终要落在地方政府手中。虽然国家可以通过政策改变地方政府行为，可地方政府由于拥有事实上的审批、管理和分配土地的权力，反而可以利用这一“国家”身份从事土地征收和土地交易，以地生财。再加上国家与地方政府之间的信息不对称，这样地方政府对中央的博弈也开始多样化，比如采取发布文件对国家政策做因地制宜的解释，利用各种手段和策略消解中央政策，如采取到其他地方购买指标的方式征地，或化整为零，把国务院才能批的权限搞到县一级就能批，大面积违规征用农地。因此，在现有体制下，由于地方政府所享有的国家权力在整个征地过程中起主导作用，所以地方政府在征地关系中事实上处于核心地位，扮演了最重要的角色，成为土地征收过程涉及的相关利益主体中最为主要的利益主体。
现代西方经济学认为，政府本身存在自利性，即追逐自身利益的最大化。政府在为公共利益服务的同时，也基于自身利益的考量进行决策。在土地征用的过程中，我国地方政府的“政府+谋利集团”的双重身份，使得他们不仅是利益的博弈者，更是博弈规则的制定者、维护者和裁决者，充当既是运动员又是裁判员的双重角色。地方政府利用这种特殊角色在土地征用的过程中追逐着自身利益的最大化。其一，寻求从征地与供地之间的巨大利润空间获得收益。对农村土地征用是国家为了公共目的，强制取得土地并给予一定补偿的行政行为。地方政府往往以“公用”的名义和低廉的补偿向农民征用土地，转而又以远远高于征用价格的市场价格将土地转给土地使用者即开发商。低廉的征用补偿成本和出让价格之间的巨大利润空间成为政府追逐自身利益最大化的目标。这种利益驱动会诱导政府扩大征地规模、降低征地成本。据中国城郊经济研究会调查,土地用途转变的增值收益分配中,政府得60%至70%,村级集体组织得5%至30%,农民只得到5%至10%。其二，经济利益的实现，又伴随着项目引进、政绩积累的政治利益追求。对于很多政府官员来说，不管是出于为当地谋求更大公共利益，还是为了其个人的政治前途着想，都迫切需要表现其显著的工作业绩，他们往往是以“公共利益”为旗号，致力于所谓的“形象工程”、“政绩工程”。政府利用公众利益换取追求个人政绩的行为表明：政府决策者也是经济人，具有以权博利的“自身利益最大化”动机。其三，在地方政府行为缺乏有效制度约束和监督的情况下，政府官员急于权力寻租。这通常被视为一种隐性利益追求。我国土地征用制度决定的政府在土地征用中的特殊地位，必然导致许多投机开发商通过向地方政府官员行贿等手段，与地方政府达成共谋。这样，一方面，开发商能够以较低的成本获得大量的土地；另一方面，地方政府和一些官员也能因此获得不少利益。这种地方政府与开发商合谋的现象，是以牺牲农民的利益为代价的，严重破坏了政府的形象，滋生了官员腐败，同时也使国有资产大量流失。有业内专家估计，20世纪80年代末以来，土地出让、转让所造成的国有资产流失最保守估计每年也达100 亿元以上，比走私造成的损失还要大。
2.2农村集体组织的利益追求及行为倾向
从《村民委员会组织法》来看，农村集体组织应是农村基层社区群众的自治性组织。农村集体组织作为农民集体的一个特殊集团，与农户在长远和根本利益上是一致的。因此，从理论上讲，有效的村集体组织作为最后防线能够很好地保护农民的土地利益和权益。因为根据我国法律规定，农村土地归农民集体组织所有。农村集体组织作为法律认定的农村土地所有权人，使得政府和用地单位在征地中不需要和单个农民打交道，而是直接面对农村集体组织，从而节约谈判成本。在征地过程中，围绕着被征地农民的各种利益和权益，农村集体组织代表村民与政府、用地单位进行谈判（“代理型”角色）。因此，他们有机会和有条件在和政府的谈判中围绕征地补偿原则、补偿项目和补偿标准等依法据理力争，以便为村集体争取更多土地收益和维护农民权益。但农村集体组织作为一个特殊的利益集团，也有自己的利益，尤其是包含村集体负责人的个人利益，他们从自身效用最大化角度出发（“谋利型”角色），利用自己的比较优势获得较大的土地收益份额或为今后获取额外的利益保障做准备，甚至擅自挪用和侵占农户的征地补偿费，因此在局部利益上和农户发生矛盾。同时，农村集体组织的行为也受到上级政府的约束，许多工作需要得到地方政府的批准方可实施，因此他们往往不是代表村农民集体行使土地所有权职能，而是贯彻执行乡镇或其他上级政府意图。当农民坚决抵制政府征地而导致矛盾激化时，在农村集体组织负责人利益有保障的前提下，其往往会站到政府立场与被征地农民相对立。农村集体组织的双重性角色（“代理型”与“谋利型”），使得其在土地利益的争取和维护过程中经常出现矛盾做法，有时面对重大侵权事件可以大规模发动群体举行上访等形式维护群众的基本利益；有时由于不满足于仅有的微薄的补贴，或是忙于村级经济的发展，或是谋划个人事业的发达，无暇顾及村中事务；有时甚至做出违背村民基本利益的举动，要么接受较低的征用价格，以村民的经济利益为其谋求政治和经济利益，要么借用其权利攫取农民个体模糊产权界定下外溢的财产权利，直接截流征用补偿款。因此，农村集体组织角色的矛盾性决定了有些村级组织根本就没有能力在土地的开发或被征用过程中集合村民意志，代表他们与政府和用地单位进行谈判和交易。这种村级基层组织代理人的缺位，恰好给地方政府进入并主导村庄利益留下了充分的理由和很大的空间。
2.3用地单位的利益追求及行为倾向
用地单位即开发商作为经济实体，以利润最大化获取为最终目标，因此他们总是在最大条件许可范围内寻找获利机会，以便实现开发利润的最大化，投入成本的最小化。由于用地单位在征地过程中成本收益的大小主要取决于征地补偿费的高低，因此用地单位在征地过程中的利益追求主要是：其一，尽可能降低土地使用权出让金。土地使用权出让金是政府将土地使用权出让给土地使用者，并向受让人收取的政府放弃若干年土地使用权的全部货币或其他物品及权利折合成货币的补偿。由于我国在土地征收程序方面的诸多不完善，导致用地单位通过各种手段企图降低土地使用权的出让金。其二，寻求政府强制拆迁，降低额外支出。土地征收过程涉及的往往是几百甚至上千的农户，而且涉及的是农民赖以生存的土地资源。因此，在征收过程中被征地农民往往会因为不满意而采取一定的抵制措施，会让用地单位增加额外费用、延误工期等。用地单位作为市场经济人，其最大的目的就是追求效益最大化，为要达到这个目的，最佳的选择就是向政府支付一定的“租金”（或者向其做出某种经济承诺），“雇佣”政府出面以强力措施限期彻底完成拆迁，从而大大节省开发成本。
2.4被征地农民的利益追求及行为倾向
个体农民作为农村集体组织的一员，是农村土地的使用权主体，其土地使用权具有“天然”的不可剥夺性。但由于征地是政府强制行为，征地补偿标准由政府制定，所以从法律的角度就剥夺了农民讨价还价的权利，农民只是被动的接受或不接受基层政府的分配政策。面对征地时，被征地农民考虑最多的还是今后的生活，此时他们会显得非常无奈。但农民作为理性的“经济人”，同样要追求以最小的经济支出换取自身利益的最大化。农民也会对侵害自身利益的行为有所行动。当被征地农民在无法跟地方政府讨价还价，通过村集体的谈判保障自身利益又希望渺茫的情况下，也会比较潜在损失与期望的补偿，选择其他途径增加收入和抵制征用行为。他们通过人为增加附属物的量增加补偿，通过拖延附属物的拆迁给施工造成麻烦，迫使政府和用地者增加补偿费，通过集体上访来维护自己权益，甚至以阻挠工程建设、拦断公路等手段反抗政府征用等。
2.5相关利益主体不同利益追求及行为博弈的结果
以上关于农村土地转城市用地过程中相关利益主体的利益追求及行为倾向的分析表明，在农村土地转城市用地的过程即农村土地被政府征收的过程中，地方政府和农村集体组织扮演着代理者和谋利者双重角色，用地单位扮演着谋利者角色，他们的行动目标均指向农村土地转为城市用地之间存在的巨大价格势差，他们都会利用当前土地征用管制制度的缺陷，不断竞逐土地高额利润，掀起“圈地旋风”，从而导致农村土地转为城市用地过程中多方参与主体反复博弈的局面，结果往往是土地所有者农村集体组织、用地单位、地方政府很容易形成一个共谋利益集团，在博弈过程中利用信息不对称的优势等，征占大量农地获取各自谋求的自身利益。而被征地农民虽然身处其中但只能策略性地被动接受集体土地被征占的失地补偿，沦为地方政府、用地单位、农村集体组织三方利益博弈结果的被动接受者。
也就是说，在征地的利益博弈过程中，地方政府、用地单位、农村集体组织凭借其自身强大的力量始终占据着上风，博弈的天平倒向地方政府、用地单位、农村集体组织一边，被征地农民始终处于弱势。普遍存在的现象是被征地农民的土地被征用后，被征地农民的补偿、安置费被压低、挤占或者挪用，最终拿到的补偿与其失去土地之后所要面临的生活和重新创业的风险和支出相比不成比例，被征地农民的收益不可避免地降低到仅能维持生活的地步，其权益受到了无情的剥夺。因此，这场利益博弈始终是一场以被征地农民之所失满足其它利益主体之所得的“零和博弈”。不和谐的“零和博弈”结果不仅耗费了巨大的社会资源，而且由此引发的纠纷冲突层出不穷，影响社会稳定，对整个社会发展有很大危害。
3.农村土地转城市用地过程中农民土地权益受损的现实状况及社会后果
3.1农村土地转城市用地过程中农民土地权益受损的现实状况
目前，农村土地转城市用地过程中农民土地权益受损的现实状况，主要表现在以下几个方面：
3.1.1征地规模大，违法占地多
20世纪90年代初，随着用地主体的多元化，国家调整了供地政策，对一些经营性用地项目改为国有土地有偿使用。政府通过出让国有土地，收取土地出让金。但征地办法却未相应改变，无论公益性用地还是经营性用地，仍然沿用计划经济的强制征地办法。这样，在征地与供地之间制造了一个利益空间，从而为地方政府“以地生财”创造了条件。客观上形成了“土地征占越多，政府利益越大，部门福利越好”的激励机制。据国务院五部委查验，截至2004年6月17日，全国30个省市区(除内蒙古外)共清理出各类开发区6741个，规划用地3.75万平方公里，这一数字比现有城镇用地面积总和还要大。根据山西省第二次全国农业普查领导小组办公室提供的统计资料显示，2006年山西省国家征用耕地面积为12.7889万亩，占年末拥有耕地面积的0.3%（详细资料见表3-1）。2008年10月国务院刚刚发布的《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》显示，1991-2005年，全国非农建设占用耕地330万公顷(4950万亩)，其中70%以上是征地。这是依法审批的占用数，不包括突破指标、违法征地和一些乡村擅自卖地。卫星遥感资料表明，违法占地数量一般占占用土地总量的20-30%，有的地方多达80%。一方面是大量地征地、占地、圈地，但另一方面却是征而不用、多征少用和征而迟用。《2005年中国国土资源公报》显示，到2004年底，全国城镇规划范围内共有闲置土地7.20万公顷(107.93万亩)，空闲土地5.48万公顷(82.24万亩)，批而未供土地13.56万公顷(203.44万亩)，三类土地总量为26.24万公顷(393.61万亩)，占城镇建设用地总量的7.8%。
3.1.2失地农民多，后顾之忧大
征地失控，农民权益自然受到严重侵害，因为大量征地必然造成大批农民失地。我国非农建设占地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，一般人均耕地不足0.7亩。据有关专家调查测算，大体上每征用1亩耕地就会造成1.5人失去土地。依此推算，1991-2005年全国非农建设占用耕地330万公顷(4950万亩)，将导致全国7425万人左右成为失地农民。根据山西省第二次全国农业普查领导小组办公室提供的统计资料显示，2006年山西省国家征用耕地面积为12.7889万亩，征地涉及农户6.5963万户，涉及人口24.3007万人（详细资料见表3-1）。在我国现阶段，土地是农民工作、生活的重要场所和生存基础，来自土地的收入是农民最基本、最可靠的收入。土地也是国家赋予农民社会保障的载体，是农民家庭保障最基本的经济基础。农民失去土地，也就失去了稳定、可靠的谋生渠道。失地农民没有了土地，就无田可种。在国内耕地资源普遍紧张的情况下，不太可能分配给失地农民新的土地，除了一部分农民到异地承包耕地，大部分农民已经无田可种，必须自谋生路。由此导致许多失地农民陷入“生产无地，生计无方，生活无着”的“三无”境地，失去土地后许多农民对未来生活充满忧伤和不安。
3.1.3补偿标准低，生活水准降
虽然历来的土地征用法规都有保证被征地者生活水平不下降的原则要求，但政府垄断土地一级市场和征地按原用途补偿，就从制度上排斥了被征地者通过土地用途转换，分享城市化和经济建设成果的可能。按理说，征地建设是为了发展，而发展又是为满足人民群众日益增长的物质文化生活需要，即发展的成果要为人民群众所分享。然而，现实征地实践却不仅难以使被征地者分享发展成果，反而出现生活下降的现象。《土地管理法》规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。前两项的补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的6-10倍和4-6倍，两项之和，低限是10倍，高限是16倍，特殊情况最高也不能超过30倍。按东部地区平均每亩耕地年产值800元计算，每亩补偿费只有8000-12800元，相当于普通公务员一年的工资。按照法律规定，第一项是给集体组织的，第二项是给安置单位的，农民个人只能得到其中的第三项，即土地附着物和青苗补助费。据此规定，无论是低限值，还是高限值，全部到位也无法保障农民失地后的长远生计，何况能到农民手上的还只是一部分。
国家统计局曾对16个省（区、市）2670户被征地农民进行调查，他们土地被征用前人均纯收入为2707元，被征地后人均为2884元，增长6.5% 。其中下降的占46%，持平的占9%，增加的占45% 。调查户中，湖北约有56%的农户收入水平比被征地前下降，河南开封县有83%的被征地农户收入下降。调查中的湖北仙桃市，平均每亩仅补偿280 元，既失去土地，又得不到应有的补偿，农户的收入自然会降低，从而导致生活水平下降。调查户中，福建的生活消费支出由被征地前的2711元降为2232元，下降幅度约为17%，陕西的调查户大约下降了16%,下降幅度最大的是甘肃礼县，降幅约为48%。在调查户所属的省份中，江苏省的补偿最高，但在调查的320户中，生活水平下降的约有106户，约占33%。根据有关专家对全国290个村庄的调查，被征地农民对于自己目前的生活现状，感到满意的占22.1%，不满意的占35.8%，感到一般的占42.1%。而对生活现状的满意程度如何直接反映出现行农地制度安排对农民生活现状的影响程度，有三分之一的农民对生活现状不满。原因何在?几乎所有感到不满意的农户都认为自己的生活收人不高且负担过重、土地权益得不到保障、政府特别是基层政府干预太多。
据调查，2005年之前，山西省农村集体组织内部土地补偿费分配混乱、村级留用管理不规范问题同样较为严重。有的农村集体组织在收到征地补偿费后，违法以村规民约或少数服从多数之名，将被征地农民划分为老户、新户、女儿户，并将补偿分成三、六、九等，严重侵害了被征地农户的征地补偿权。据统计，仅1999年初至2004年6月底，山西省到位的20多亿元的土地补偿费中，只有一半左右落实到失地农民头上。2005年3月，山西省“两会”期间，55名省人大代表联名提出议案，要求政府制定规章，尽快解决土地补偿费在农村集体组织内部分配不公问题。
3.1.4就业安置难，生活无着落
农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位。政府和土地开发商本来应该承担起相应的责任，为失地农民提供就业和培训机会。但是在实际操作中，政府经常工作不到位，只有少数失地农民获得了就业安置。在激烈的就业市场竞争中，文化程度不高、未经过专门的就业培训、缺乏劳动技能的农民显然处于极为不利的地位，特别是一些年老体弱的农民，他们打工没人要，经营无门路，办厂缺本钱，就业问题特别突出。中国劳动社会保障出版社出版的《2005年中国就业报告》显示：1998年—2003年，杭州市全市 (不含滨江、萧山、余杭区)共有征地农转非人员15.68万人，其中就业年龄段(男16-60岁，女16-50岁)的11.08万人。而在就业年龄段人员中，目前暂无业和处于失业状态的有5.76万人，占52% 。预计今后几年，全市失地无业人员还将以每年4-5万人的速度增加。报告同样显示：截止到2003年底，四川省全省134.12万征地农转非人员中，仍处于就业年龄内的有88.08万人，其中从征地后一直未就业的有45.64万人，占征地农转非劳动力人数的51.8%。也就是说，无论是东部沿海经济发达地区，还是中西部经济欠发达地区，失地后应就业而未能就业的人数均超过半数，可见农民失地无业问题在全国既普遍也较为严重。该报告研究表明，即便是不足半数已就业安置的人员，隐性失业或不充分就业现象也极为普遍。随着劳动用工制度的改革和企业的转制、兼并和倒闭，过去已实现“招工安置”或“就业安置”的失地农民，大多被裁减或失业回村。据四川省劳动和社会保障厅的调查，在全省历年征地已得到就业安置的42.94万人中，到2003年底处于失业状态的人数为24.46万人，占征地时已得到就业安置人数的56.96%。另据浙江省人民政府研究室课题组统计，杭州市江干区历年征用土地招工安置4916人（只占应招工安置人员的72.67%），目前已有80%下岗回村。
3.1.5矛盾冲突多，圆满解决少
在现有的农地制度安排下，由于农民相对处于弱势地位，因此在农村土地转城市用地过程中农民土地权益受损的情况屡屡发生，由此导致近年来农村干群矛盾、农民与地方政府矛盾不断激化，被征地农民告状、上访、冲突事件有增无减。有关专家的调查表明：73%的被调查者认为现行的土地征用制度“不合理”，63.7%的受访者对补偿标准“很不满意”；对于补偿款的发放方式，表示“很不满意”的占49.2%，“不太满意”的占30%；88.1%的被调查者希望得到承包土地的自主处分权。从调查的全国290个村庄的农户来看，“当农户的土地使用权受到侵害时”，认为“能”得到合理解决的农户比例为32.2%，“有时候能”得到合理解决的比例为39.4%，“很少能”得到解决的比例为17.3%，“基本上得不到解决的”比例为11.1%。从土地权益受损的合理解决的途径选择上，46.2%的选择希望通过法律手段，29%的农户选择的是通过行政手段，18.6%的农户希望通过借助一些不依附于行政的组织解决，17.2%的农户选择通过经济手段解决。与此对应的是，当农民的土地权益受到损害，找村委会或者集体组织解决的农户比例为45.9%，找土管部门解决的农户比例为23.8%，找基层政府解决的农户比例为23.5%，找法院解决的农户比例仅为7.6%。调查资料表明，农民土地权益受损情况不仅普遍存在，而且相当比例的农民土地权益受损得不到合理解决。据国土资源部的一份材料显示，2003年国土资源部共接到群众信访3394件，接待群众来京上访1015批，共3681人次，来京上访中集体上访147批，共1863人次。其中，涉及征地补偿安置有关问题的占来信访的12.2%，占来京上访批数和人数的29.9%和36.6%。针对征地问题，2004年8月对《土地管理法》进行了第二次修正，2004年11月国务院正式实施了被称为“迄今为止最为严厉的土地管理制度”的《关于深化改革严格土地管理的决定》。上述法规的出台对缓解征地矛盾起到了一定缓解作用，但征地纠纷并未如我们所料想的那样减少，反而有逐渐升温的趋势，一些矛盾还演变为大规模的群体性、暴力性冲突，征地纠纷已然成为农民上访的首要原因和农民维权抗争的焦点问题。2006年，因农民维权引发的全国十大农民群体性维权事件中，6起是失地农民群体性维权事件，占60%。应该看到，征地过程中的农民土地权益缺乏保障，已经影响到了政府的公信力，这极易导致农民的心态失衡，成为影响我国社会稳定的巨大不稳定因素。
3.2农村土地转城市用地过程中农民土地权益受损的社会后果
3.2.1导致政府公信力降低
农村土地转城市用地过程中农民土地权益受损问题,是目前及今后相当一个时期我国所面临的一个具有高度综合性的复杂问题,它既是一个经济问题、法律问题,也是一个社会问题,甚至是一个政治问题。美国当代著名的政治思想家、国际政治理论家塞缪尔·亨廷顿认为：在现代化政治中，农村扮演着关键性的“钟摆”角色。在发展中国家，城市的作用是一个常数，它永远是支持反对派的力量根源；而农村的作用是一个变数，它不是稳定的根源，就是动荡的根源。对政治体制来说，城市内的反对派令人头痛但不致命，而农村的反对派才是致命的。得农村者得天下。而农村的主体是农民，只有使农民的合法权益真正得到保障，他们才能成为社会稳定的根源。实际上，早在二千多年前，我国春秋时期的管仲就说：“地者，政之本也，是故地可正政也。”这说明的是在农耕社会土地制度对社会政治的影响，事实上中国历史上许多社会政治动荡甚至改朝换代都与农民失去土地成为流民有关。目前，农村土地转城市用地过程中农民土地权益受损的诸多原因都与政府的相关政策与制度有着这样那样的联系和关系，虽然中央政府一直致力于农村经济社会的发展和农民权益的维护与保护，但一些地方政府在农村土地转城市用地过程中的所作所为，必然在一定程度上影响到被征地农民对中央政府的信任，导致政府公信力降低。因此，土地征收制度的法律意义远远不只在于农民合法权益的保护，而是事关一国的政治经济制度，对一个国家及社会的发展有至关重要的影响。因而，对农村土地转城市用地过程中农民土地权益的受损问题必须从一个战略高度去考虑，才能具有全局性和前瞻性。
3.2.2使社会贫困问题凸显
我国目前城市化过程中，部分农民离开土地实现向城市居民的转变是历史的必然。问题是，这种城市化的发展状况必须与社会经济发展水平相联系，应该是一个自然而有序的发展过程。那种不顾社会发展状况而利用强制性的权力对农民的剥夺，必然会带来严重的社会问题。按征用土地量和农民人均土地量的保守估算，目前全国约有5000万以上的失地农民，这部分农民由于失去土地被迫进入城市打工，而既有的城市制度安排又使他们享受不到城市的最低生活保障、养老保险和医疗保险等待遇，同时由于生活在城市，子女教育等开支普遍增加，而低补偿标准的土地征用和单一的货币安置方式并没有能够为失地农民在城市生存提供充足的创业资本积累和稳定的就业岗位，这就必然使失地农民的生存状况大部分处在相对甚至绝对贫困状态，处于城市生活的最底层。据中国社会科学院一份研究报告显示，在东部某省历年累计200余万失地乡村人口中约有30万人是失地贫困人口。中西部地区问题更为突出，西南某省20%的失地农户仅靠土地征收补偿金生活，25.6%的失地农户最急需解决的是吃饭问题，24.8%的失地农户的人均年收入低于625元，处于绝对贫困状态。随着城市化进程的加快和城市规模的进一步扩张，越来越多的失地农民流入城市，将成为新的贫困人口，使我国的贫困人口比率进一步上升，最终引发众多社会问题。这一点拉美国家已经有过非常惨痛的教训。20世纪60-70 年代,在人均GDP跨越1000美元后,拉美国家开始高速发展城市化,在几十年里,出现许多大型乃至超大型城市。在城市化进程中,大批失地农民被逼向城市,使拉美城市人口大幅上升。大量“无土地、无保障、无固定岗位、无一技之长”的农民成为新市民后问题丛生,政府为承担失地农民的养老、卫生、社会保障等费用精疲力竭,两极分化十分严重,阶层矛盾日益激化,最终导致社会失控,国家陷入持久动荡之中,经济发展停滞不前，曾经因城市化而获得的有限经济成果也因此被消耗。
3.2.3对社会稳定构成威胁
农民失去土地后，由于经济上受到损失、生活上没有着落，进入城市后又享受不到与市民一样的城市生活待遇，思想观念、生活方式、行为方式向市民生活转变又需要一个较长的心理适应和磨合过程，这必然导致许多失地农民在心理状态上很容易表现出对生活前景的彷徨、焦虑，乃至于失去信心。这一心理状态是群体性的，在特定的时候，就有可能激发为集群行为，对社会稳定构成长久的威胁。根据中国社会科学院农村发展研究所的调查表明，农村土地纠纷已取代税费争议而成为了目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。由于土地是农民的生存保障，而且土地问题往往涉及巨额经济利益，因此，也就决定土地争议更具有对抗性和持久性。特别是随着一些地方政府公然对失地农民进行暴力镇压，以及知识精英出于各种目的的介入，使这一问题具有了相当大的政治爆炸性，有可能诱发较大的社会冲突。正是在这个意义上，国务院总理温家宝在2005年12月“中央农村工作会议”公开批评地方政府说，目前不少征用土地的项目不给农民合理的补偿，不妥善解决农民的生计，造成农民失地失业，危及农村社会稳定。而危及农村社会稳定，也就势必影响到全社会的稳定和发展。这一点拉美国家的惨痛教训值得汲取！
4.农村土地转城市用地过程中农民土地权益受损的制度解释
4.1农地制度不合理，残缺产权是诱因
农地在法律上的归属历来都是清晰的。《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等法律中都明确规定：农村土地归农民集体所有。由此来看,农村集体土地产权归属似乎是明确的,农民集体所有的土地为农民集体所有,家庭承包经营，农民依法享有土地的占有权、经营权和受益权。但是,从实践来看,农村土地产权关系仍不明晰和完善。
第一，从集体土地所有权来看,法律上农民集体所有的土地为农民集体所有。但是,此处的集体是“村集体”、“村民小组”还是其他集体仍不清楚和稳定。1998 年修订后的《土地管理法》根据历史上形成的农地占有情况，将集体所有权的主体分为三类：乡镇农民集体、村农民集体和组农民集体，并分别由乡镇农村集体组织、村集体组织和村民小组经营管理所属土地。但却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。谁是集体土地真正产权代表，无论是《土地管理法》还是《土地承包法》均未做出明确的规定，这就在理论和实践中不可避免的造成农村集体土地所有者代表不明确，影响了征地中集体土地所有者依法行使权利。在实践中，“农村集体”或“农民集体”是一个看不见、摸不着的“抽象的没有法律人格意义的群体”，是一个虚置的权利主体。农地在法律上属于农民集体所有，实际上则变成了集体组织所有，有的甚至成了村干部的小团体所有。农民的土地所有权主体地位仅存于法律文本中。据《上海证券报》报道，2008年9月，中国(海南)改革发展研究院围绕“农村土地制度改革”问题对百名专家进行了问卷调查。调查显示：49.1%的专家认为，农村土地“集体所有”边界不清，实质上是一个模糊的概念；64.6%的专家认为产权主体缺位是当前农村土地制度存在的主要问题。有关专家对7省农民的调查就表明,农民对于土地归属仍是模糊不清。有52 %的农民认为目前的土地是国家的,29 %的农民称是集体的,有19%的农民称是自己的。所有权的模糊和缺位，剥夺了农民参与谈判的地位、资格、权利和机会，致使农民不能在国家征地、社会保障、就业安置等方面获得与政府或开发商直接谈判的权利，利益主体地位得不到法律的全面保护，农民成为利益受损者是必然结果。
第二，从集体土地的处分权来看， 经过30年的不断改革和完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有较多的权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民。《土地承包法》规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”,“承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”,但是,同时又规定, 土地承包经营权“采取转让方式流转的,应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”。实际上又规定了集体对土地流转的干预甚至决定权，这其实意味着集体依然是土地流转的真正主体,农民土地处分权受集体的制约和限制。但《土地承包法》同样禁止承包期内发包方收回和调整农民的承包地,集体也在相当程度上失去了土地处分权。最为根本的是，无论是集体还是农民,土地均不能直接进入土地市场进行交易。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，农民集体无权出让和转让其所拥有的土地，只能征为国有土地后，由国家出让和转让。政府在这里摇身一变成为土地的主人，对国有土地行使审批权、转让权、收益权。也就是说，即使符合国家的农地非农化用地规划，农民也无权决定自己的土地进入城市土地市场进行直接交易，更不用说在政府的强制征用中，农民对自己的土地被征用有多大的发言权和决定权。这样，由国家法律规定引致的农村土地发展权受限的结果是土地所有者集体和农民不能合法享有土地的增值收益，尤其是非公共利益性质的征地行为，土地从农业用途向其他城市土地用途转换中的增值收益被政府和用地单位分享。城乡二元分割的土地制度以及由此派生的政府垄断着农地非农化过程，是现行农地征用制度各种弊端最深层次的制度根源。从表面看，农地征用中农民利益受损是由于土地补偿标准偏低和不到位造成的，实际则是内生于城乡分割的土地制度，即使能够按照现行政策对农民实行充分补偿，农民利益受损仍然是必然的。
4.2公益目标不明确，征地范围欠约束
土地征收作为一种基本的土地法律制度，普遍存在于各国的法律之中。综观各国立法，土地征收是指国家或政府为了公共目的而强制将私有土地收为国家而给予补偿的制度。因而土地征收的性质具有强制性，征收的目的具有公益性，征收的程序具有法定性，征收的代价是公平补偿。
我国相关法律虽然也规定国家可因公共利益需要征地，但却没有规定因公众利益征地的具体范围。1986年的《土地管理法》规定，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”可以征收土地。1998年修改了的《土地管理法》只在“总则”保留了公共利益的需要的原则性规定，其他与土地征收目的有关的规定均被删除。2004年宪法修正案第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”新颁布的《物权法》第42条也规定为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地。但是，它们都没有进一步详细说明哪些特定用途符合公共利益需要。新修订的《土地管理法》不但没有明确公共利益的范围，而且规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地,包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”这种自相矛盾的规定实际上将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭义的概念扩大到所有经济建设，扩大了征地范围，突破了公共利益需要的范畴。等于赋予了国家以“公共利益”为名征收或者征用任何土地来用于任何建设的权力，以及各级国家行政部门以很大的自由度来界定公共利益含义的权力。这种将两类不同性质的用地行为纳入同一法律规范的结果,就是为征地权的滥用提供了方便之门，导致征地成为满足各类建设用地的主要途径。
公共利益通常被用来衡量国家是否滥用征地权的标准，以公共利益为目的是征收土地的唯一正当理由。我国法律对“公共利益”含义的界定模糊，导致具有利益驱动性的各级政府在解释土地征收的“公共利益”时，基本倾向是尽量扩大公共利益的范围，由此，给滥用土地征收权大开绿灯。如有的地方政府打着公共利益的旗号为本部门修建各类楼、堂、馆、所，以至于工业园区、度假村、高级别墅、高尔夫球场、房地产开发、甚至个体老板开店，都纷纷搭乘“公共利益”的班车。据报载，福建厦门某政府官员以开发土地的名义圈起上万亩良田，给其子用以开办公司，在社会上造成了很坏的影响。公共利益界定模糊的背后总是被征地农民合法权益的损害。正如民间流传的“政府出章子，开发商赚票子，老百姓哭鼻子”的顺口溜。
4.3征地程序不透明，违规操作现象多
征地程序是征地制度的重要组成部分。法制体系比较健全的国家大都对征地有一套程序来限制国家权力，保障土地所有者的利益免受非法征地的侵害。我国迄今尚未出台关于土地征收的单行法律法规，关于征地程序的相关规定散见于《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律以及《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》等国务院及其部委所发布的政策、规章。但我国现行的征地程序存在着不透明、不规范以及监督机制不健全的诸多问题，是造成失地农民权益受损的直接原因。
第一，征地程序中缺乏农民参与和民主管理，被征地农民在征地过程中完全处于被动地位。目前的征地程序，仍然是建设单位根据需要，申请立项，选址论证，委托设计部门设计，然后建设单位凭项目批文和设计书委托征地。土地部门统征机构受理后，与被征地的乡镇、村协商土地补偿、劳动力安置等有关事宜，签订“征地协议书”，这份协议书是办理土地报批手续的不可或缺的要件之一，只有当征地手续齐全并经政府部门批准之后，征地过程才得以实施。从这个程序当中可以看出，从立项征地伊始，到征地行为实施，众多的行为主体当中唯独没有与征地行为有着切身利益关系的农民。村委会作为农民的代言人参与征地程序，农民个体被掩盖于村集体的名义之下而缺乏独立性，自主性的发挥也就缺少了必要的条件；而在现实中，村委会的利益和村民的利益有时并不是完全一致的，时常出现“代言人偏差”现象。这种把广大农民排斥在征地过程之外的作法，不符合集体土地所有制原则，也是各种征地纠纷产生的重要原因。
第二，“两公告一登记”征地程序形同虚设。我国《土地管理法实施条例》第25条规定实行“两公告一登记”征地程序制度。为了保护农村集体组织、农村村民或者其他权利人的合法权益，保障经济建设用地，根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，2001年国家又专门制定出台了《征用土地公告办法》。办法规定，被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内必须进行征用土地公告。被征地农村集体组织、农村村民或者其他权利人应当在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地权利人若对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出（这种由政府在征地纠纷仲裁程序中“既当运动员又当裁判员”的做法，既不符合公正裁决的原则，也不符合目前国际上通行的做法）。有关部门应当研究被征地权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。但在实际操作中，地方政府往往将“征地公告”当作告知被征地农民到指定单位办理相关手续的“通知书”，很少对被征地农民提出的异议或举行听证会的要求予以考虑或采纳，他们担心听证程序会增加征地难度，提高征地成本，引发模仿效应等等，因此征地公告中所规定的听证程序往往得不到很好的落实。即使有些地方政府为了平息矛盾举行听证会，也由于征地信息的公开程度不充分，农民对征地信息了解的主要渠道仍是征地公告、拆迁动员会等，所获信息非常有限，缺乏对国家征地政策的全面、及时、正确的理解，因此听证会也基本上是政府官员说了算，被征地农民的愿望和要求很难得到较好的尊重和满足，听证会往往流于形式。据2005年一项对全国17个省的农村土地使用权调查研究显示，8.4%的村民在征地前没有得到通知，44.6%的征地没有开听证会，72.6%的村在征地的补偿金额方面不会征询村民的意见。
第三，征地程序中没有赋予农民对征地目的质疑和诉讼的权利，这就从程序上排除了政府对所有用地项目实行征用、垄断土地经营的障碍。现行法律还规定，征地补偿安置争议不影响征地方案的实施，这意味着不管被征地主体的利益有没有损害和生活出路有没有解决，都可以先征地。可见，现行法律所采取的是一种“征地先行、争议后决”的做法，其结果必然产生“迟来的正义”，从而使农民在征地程序中处于“对是否征地不能有意见、对征地补偿有意见也无法阻止征地”的权利救济“真空”。出于对司法公正和司法效率的不信任，静坐、上访、拦路等行为便成为农民处理征地纠纷、表达利益诉求的主要方式，农民更多地凭借其从事上述活动对社会稳定造成的波动与政府进行博弈，而政府也不得不花费相当多的时间和精力用在对农民抗议活动的“围追堵截”上。
4.4补偿安置不科学，增值收益难共享
土地征收补偿是土地征收的核心组成部分。国家通过行政主体对非国有土地进行强制征收和征用的行为，往往会给原土地权利人造成事实上的损失。为了公平起见，世界各国（地区）都规定土地征收或征用后必须给原土地权利人一定的经济补偿。所谓征地补偿制度就是指国家通过行政主体就征收或征用取得土地后对土地权利人的损失应给予补偿的一种制度。它是协调征地过程中私益与公益冲突的基本制度，是国家侵犯个人权益或团体权益的救济途径。当前，我国对农地征用和失地农民补偿安置的主要依据来自《城市房地产管理法》（1995年）、《土地管理法》（1998年）、《宪法》（2004年修正案）、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（2004年国土资源部）、《关于加强土地调控有关问题的通知》（2006年国务院）等法律法规、实施条例和文件通知等。但我国现行的征地补偿规定带有很强的计划经济色彩，存在诸如补偿范围狭窄、补偿标准不科学、补偿费分配不合理、补偿安置方式单一等问题，导致土地征收中农民利益严重受损。
第一，补偿范围过于狭窄。根据我国《土地管理法》规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费、地上附着物的补偿费和青苗补偿费都是对土地征收的直接损失进行补偿，安置补偿费是对农民基于土地所产生的稳定收益之损失补偿，体现了对农民生存保障的考虑。但是，这种补偿只是对与被征收客体有直接关联的经济上损失的补偿，不仅对那些难以量化的非经济上的附随损失未列入补偿的范围，而且那些可以量化的财产损失，比如残余地分割的损失、经营损失、租金损失等间接损失都未列入补偿的范围，补偿范围过于狭窄。
第二，补偿标准不够科学。根据《土地管理法》规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4-6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。这种“产值倍数”补偿法的缺陷在于：（1）以产值作为征地补偿标准没有考虑土地利用方式、种植制度、市场情况等条件，只是按传统的粮经作物来测定前3年的农业产值，没有或较少顾及现在的城郊农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已不是普通的粮食或蔬菜价值可比。(2）征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征收后，其用途的改变通常会导致地价的腾升。但是，现阶段征地补偿标准却没有考虑土地增值因素，被征地者被排除在对土地增值部分的分享之外。而且，在现实生活中，法律所规定的如此低的土地征用补偿费用也往往不能兑现，许多地方政府进一步压低土地补偿费用，对被征地农民的补偿纯粹是一种象征性的。根据国务院发展研究中心副主任陈锡文的计算，改革开放以来国家通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2 万亿元的损失。(3）与市场经济规则不相适应。现行的征地补偿制度是一种与市场无关的纯粹的政策性补偿关系，在市场经济条件下显得极不合理。因为，城市土地及其他所有的生产要素均已按市场机制进行配置，并按市场价格进行交换，而惟独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。还有，农民在参与社会生产过程中，都是按照市场价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地则被征地主体以较低价格拿走，没有按市场价格计算。（4）法定补偿倍数最高为所征土地前3年平均产值的30倍，这种规定等于说国家负责补偿安置农民生活的期限最长为30年，没有考虑农民子孙后代生活问题，同时有悖于土地承包期满可以延包的原则；一个标准执行30年，农民生活水平停滞30年，不符合社会经济可持续发展战略。农业部农村经济研究中心廖洪乐研究员测算，按最高标准补偿，南方地区农民所得补偿(人均耕地按0.14公顷计算)仅够农民23年生活费用，北方地区的补偿还不够20年生活费用。
第三，补偿费分配不合理。《土地管理法实施条例》对土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费的分配作了如下规定：土地补偿费归农村集体组织所有；地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有；安置补助费支付给安置单位，不需要统一安置的发放给被安置人员个人。从上述规定可以看出，农民个人所能明确获得的，只有地上附着物和青苗补偿费，仅占征地补偿的极少部分，大约只有5%-10%。这明显有失公平。首先，农村集体组织不应是土地补偿费的终极占有者。《土地管理法》虽然规定农村土地归农民集体所有，但是农村集体组织（村委会）并不等于农民集体，它充其量只能算作农民集体的代理人，因此，对于农民集体的利益，它只有代言的义务和代理的责任，不应有占有和使用的权利。现行法律规定土地补偿费归集体组织所有，客观上为村干部侵吞失地农民利益提供了方便。其次，乡镇政府参与征地补偿分配不合法。土地补偿费作为土地所有权和土地使用权转让的收益，理应在失去土地所有权与土地使用权的农地产权主体之间进行分配，而乡镇政府既不是法定的农地所有者，更不是农地使用者，因而根本不应参与土地补偿费的分配。再次，村集体与农民个体之间、农民个体之间分配比例混乱。《土地管理法实施条例》对土地补偿费分配规定显得过于笼统，对土地补偿费如何管理使用未作明确规定，结果造成土地补偿费的分配极为混乱，村级组织留用管理极不规范。不同的村留用的比例不同，分配的依据不同，使用的方式也不同，成为引发农民与村、组之间矛盾冲突的重要原因。
第四，补偿安置方式单一。《土地管理法实施条例》把被征地农民安置补偿费按三种安置途径支付:农村集体组织安置的支付给农村集体组织；用地单位安置的支付给安置单位；不须单位安置的发给被安置人员个人。从目前实际来看，这三种安置方式都存在许多问题和新的矛盾。（1）农村集体组织安置是不保险的。所谓农村集体组织安置无非是农村集体组织利用征地补偿费，开办一些经营实体，让失地农民在其中做一份工作，但这些企业往往产权不明晰、主营业务不明确、管理水平低下，抵御不了市场经济的风险，一旦企业亏损倒闭，资金将血本无归，造成失地农民失地又丢钱，基本生活都得不到保障。（2）用地单位安置是不现实的。这种安置在计划经济年代或许可以做到，而现在企业用工制度已经完全市场化，因而，在实际执行中难以操作。尽管在实践中有的地方也采取了就业安置，但失地农民文化程度不高、劳动技能贫乏，适应现代社会生活能力缺乏的特点，导致其在激烈的就业市场竞争中明显处于劣势，一旦企业合同期满或精简人员，这部分人往往首当其冲被裁减。（3）货币安置等于是不安置。当前，大部分地方都选择了货币安置为主的方式，即一次性发放安置补助费，让农民自谋职业。这种安置方式因方法简单，便于操作，受到地方政府的普遍欢迎，实施最为广泛。但是，单一货币补偿安置引发的突出问题是：被征地农民在拿到征地补偿费后，绝大部分农民将其转为消费资金，很少用于再生产，加之有的在就业上没有门路，只能坐吃山空，长远的生存失去了保障。尽管有些地方正在探索建立失地农民的社会保障体系，并鼓励农民参加商业保险，但由于安置补助费偏低，并不能有效解决问题。在重新就业困难、社会保障又没有足够资金支持的情况下，失地农民极易对未来的生活产生忧虑。总之，法定安置政策的缺陷，导致大量的农民失地失业，成为城市化的牺牲品和社会不稳定的大因素。
4.5救助制度不完善，农民维权成本高
救济是权利的必要保障。有权利就有救济，无救济则无权利。由于土地征用是政府利用征用权强制处分私有土地产权，因此各国政府在建立土地征用制度过程中，均需充分考虑私有土地产权的权利，从而通过法律规定，在土地征用过程中，被征用土地的产权人可以对土地征用方式、目的、范围及补偿标准等进行申诉。
在土地征收的救助方面，我国《土地管理法实施条例》第25条第3款规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”另外，根据行政复议法第6条、第30条第2款的规定，土地所有人或使用人对国务院、省、自治区、直辖市人民政府做出的征用土地的决定可以提起行政复议，行政复议决定为最终裁决。我国土地征收救助方面的这些相关规定，具有明显的不合理之处。
第一，适用范围狭窄。根据现行《土地管理法实施条例》的规定，征收各方只有在对征地补偿标准不能达成一致意见或对补偿标准有异议时才能提出行政裁决，而对征地目的、征地范围、征地安置、征地程序、征地执行、征地费用分配等发生争议时没有提供有效的解决途径。对此，最高人民法院行政审判厅审判长王振宇说：现在法院能够审理的关于土地征收的行政诉讼只有补偿，而实际上现在老百姓经常想要起诉的是征收决定，希望法院能够撤销。然而，征收决定按照目前的法律规定老百姓还不能起诉，法院也还不能受理。这其中的法律障碍是《行政复议法》第30条第2款。
第二，争端解决机制不合理。根据现行《土地管理法实施条例》的规定，针对补偿标准的争议由征收部门裁定（即享有批准权的人民政府），而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。这种制度安排，双方的权益严重不平衡，极易造成对被征收人利益的损害。因为各级政府都参与了征地收益的利益分配，由争议主体一方兼利益分享者一方来裁决其与第一方的争议显然不妥。这实际上表明政府既是运动员也是裁判员，解决争议的程序公正性值得怀疑。
第三，相关当事人的法律责任不明确，土地违法成本低。我国立法上对相关当事人的法律责任也没有明确的规定，如在征地范围、征地程序、征地补偿分配、征地安置过程中，行政机关出现违法情形，相对人因此而受到损害，或者农村集体组织侵占补偿、安置费用的，应当承担何种责任，法律规定不明确，由此导致土地违法成本过于低廉。如2006年全国共查处结案土地违法案件90340件, 在查处的土地违法案件中，给予相关责任人行政处分的仅1051人，其中地市级干部6人；给予党纪处分的仅2041人，其中省级干部2人，地市级干部9人；给予刑事处罚的仅501人。“违法”与“处理”比例的显失平衡，致使违法征地行为屡禁不止。根据2001年—2005年《中国国土资源公报》中的数据,有关学者计算出了其间全国土地违法案件的处理力度:每一起土地违法案件,平均收缴罚款0.5万—2.7万元、收缴土地约1亩,每百件土地违法案件党纪政纪处分约1人,每千件土地违法案件追究刑事责任约1人。土地违法平均只有百分之一的党纪政纪查处可能、千分之一的刑事追究可能。
第四，诉求表达渠道不畅通，维权成本高。与农民对自己的土地被征收没有发言权、对征地的补偿没有参与决定权、对征地后的安置没有决定权一并带来的是农民缺乏诉求表达渠道和权利救济渠道。目前,我国存在多种社会阶层,有着不同的利益需求和社会诉求,多数社会阶层有着畅通的表达利益诉求的组织或渠道,而作为我国人口最庞大的农民却没有代表自己利益的群众组织（比如农民协会）,农民包括农民工和失地农民的利益诉求难以畅通表达和解决。此外, 由于农民文化水平较低，对法律法规了解掌握不多,加上信息不对称等原因，所以当自己的权益受到侵犯时,要么维权意识很淡薄而逆来顺受，要么寄希望于“搭便车”而坐享其成，要么考虑维权成本高昂（如广西上林县上塘狂庄征地纠纷一案，从征地到最终纠纷解决，前后历经36年）而理性放弃，要么采取暴力、人身伤害、堵塞交通等激烈方式进行抗议。因此,诉求表达渠道的不畅通和维权成本高昂也是失地农民权益遭受损失的一个重要原因。
5.农村土地转城市用地过程中保护农民土地权益的政策建议
5.1深化农地产权改革，赋予农民完整产权
在任何社会中,制度的首要目标和功能都在于明晰权益关系并规范行为。产权制度也具有“明晰权益”、“止争定分”的功能。因此，在农村土地转城市用地过程中，保护农民土地权益，必须按照党的十七届三中全会《决定》指出的：“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。
第一，在坚持农地集体所有制的前提下，进一步明确农村土地产权主体。我国的历史和现实状况决定了农地制度改革的出发点既不能是私有制,也不能盲目推行国有制,而应坚持农村土地的集体所有制不动摇。但要克服集体所有权的虚无性,就要进一步明确农村土地产权主体。根据宪法和《土地管理法》的规定，我国的农村土地所有权存在下列主体: 乡（镇）集体、村集体（村民委员会）、村民小组。显然，法律规定的农地所有权主体是多元的。同时，从另一个角度分析，乡（镇）集体—村集体（村民委员会）—村民小组之间又存在上下级的行政隶属关系，即多元化的农地所有权主体之间又具有层次性的特点。这种多元化与层次性并存的特点决定了农地所有权主体事实上的虚置，导致各主体间容易因利益关系而发生纠纷，最终损害农民土地权益。鉴于这种情况，明晰农村土地所有权关系，建议应明确界定村民小组为农村土地所有权的主体，原因有三：（1）农村土地承包本来就是在以各村民小组为界划分的范围内实施的，界定其为主体不会对家庭承包制有任何影响；（2）村民小组作为农村土地产权主体，并没有改变原有的集体所有制，因此，其实施不会引起社会震荡；（3）从社会学的角度分析，村民小组的范围较有利于发挥每个村民的民主权力，如果将村民小组界定为农村土地所有权的主体，每个村民在如何配置农村土地上将有更多的参与权和决策权，从而有利于杜绝村干部或乡镇干部以所有者身份在农村土地转用过程中侵犯农民权益事件的发生。
第二，在坚持用途管制、严格管理原则的前提下，进一步赋予农民完整产权。完善土地承包经营权权能，关键要明确界定农民土地承包经营权的内容和性质。改革开放以来，尽管农民在土地占有、使用、收益等方面已享有较多的权利，但土地处分权还没有真正赋予农民。这使得农民拥有的土地承包经营权是一种不完整的产权。因此，促使农户真正享有占有权、使用权、收益权和处分权相统一的承包经营权应是政策完善的方向，特别是应将处分权有条件地赋予农户。让农民享有占有权、使用权、收益权和处分权四项权利相统一的土地承包经营权，实际上就是承认农民拥有物权性质的土地承包经营权。如果说在改革开放初期，土地是农民赖以生存的惟一来源，农地使用权和收益权对解决温饱问题极为重要，那么在城乡统筹发展时期，土地的财产职能日益凸现出来，农民土地权利要求可以分割、流转和交易，处分权变得越来越重要。农民不再满足于通过占有和经营小块土地维持温饱水平，而是希望正如党的十七届三中全会所提出的“以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。有人担心赋予农民土地处分权可能会引发不必要的混乱，事实上大可不必。因为，任何一种权利，包括农地处分权在内，都不可能是绝对权利，必然要受到国家法律、政治制度乃至社会习惯的制约。政府管理农地最重要的目标就是保护耕地进而确保国家粮食安全，这完全可以通过制定土地分区法而不应通过直接对农民土地权利的剥夺来实现。政府应把土地利用分区置于土地利用总体规划的头等重要位置，将农村集体土地按用途分类为农业用地、非农经营性用地、非农公益性用地和宅基地，明确规定每个地区的土地使用类型、范围及其规章，只要符合政府的土地利用规划，应当允许农地使用权的自由交易。将土地处分权归还给农民，农民获得土地产权自我保护的手段，不仅可以化解农地集体所有制与农民土地权益之间的矛盾，抗拒集体组织及其代理人对其土地权利的侵犯，而且还斩断了地方政府赖以剥夺农民土地权益的纽带。对于符合国家土地利用规划的商业性非农建设用地，农民不再经过政府这一中介，可以直接与用地单位进行谈判；对于符合国家土地利用规划的公益性非农建设用地，单个农民可以直接与政府谈判，保证了绝大部分征地补偿款落入农民手中，农民土地权益保护就有了可靠的保障。
5.2界定征地公益目标，严格限制征地范围
与城市化的快速发展相伴的，必然是大量农业用地转变为城市建设用地，如果所有城市建设用地全部采取征收方式转变为国家所有，也就意味着要由政府承担全部失地农民的生活保障，其复杂性以及带来的后果难以估量。因此，缩小政府征地范围，减少失地农民数量，是解决城市化过程中土地利用各种复杂矛盾的上上之策。为此，必须按照党的十七届三中全会提出的：“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围”的原则,改革和完善我国现行征地制度，保障农民土地权益。。
第一，明确界定“公共利益”范围，把政府征地严格限定在公益用地的范围之内。现行农地征收制度的一个重大缺陷就是对“公共利益”界定不清，而且将所有非农建设用地全部纳入政府征收的范围。这既不合宪，也不合理。首先，《宪法》规定，国家只能“为了公共利益的需要”，才可以依法对土地实行征收，经营用地不属于“公共利益”的范畴，因而不应当实行征收；其次，政府征地权是一种公权力，而经营用地的受益者是商人，政府使用公权力为商人谋利，于理不通。农地征收制度的这种状况，无形中剥夺了农地的市场准入权，并把农地转用的大部分收益归到政府与用地者囊中。世界大多数国家和地区都把征地的目的限定在公共利益上。我们应当借鉴国外的经验，把征地范围严格限定在“公共利益’的范围之内，同时在有关法律中采取列举法，将公共利益用地的范围加以界定。公共利益往往具有不以营利为目的、社会共享性和非排它性的特点。据此，在实际操作中，确定公共利益”的判断标准应该是：公共利益项目的非赢利性；公共利益项目实施的后果能增进全社会的福利；公共利益项目实施后的受益面应是全体人员受益，而非特定部门或行业的人员受益。根据这些判断标准，实际上土地征收权被严格限定在国防、环保、能源、交通、水利、灾害防治、公共福利、公共设施等范围内行使。超出这些范围的其他一切非公益用地，包括收费的高速公路、国道，营利性医院、学校、养老院等都应当在服从国家土地总体利用规划的前提下，由供需双方在市场中通过公开、平等的谈判、交易实现转让。
第二，创新农地转让制度，允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转。由于国家征收农民集体土地所有权而后再以出让国有土地使用权的形式向社会提供建设用地使用权存在诸多弊端，所以，近几年国家在许多地方开始了农村集体建设用地使用权制度改革的试点，即在保留农村集体土地所有权的前提下，允许农村集体组织自行出让建设用地使用权。这种做法使农民可以直接和农村建设用地使用人进行市场交易，突破了国家对建设用地一级市场的垄断，因此被称为“农地入市”。广东省自2005年10月1日起实施了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，从而成为全国第一个在全省范围内允许“农地入市”的省份。这种做法的好处是，农民直接分享了农地非农化过程中土地增值的好处，实现了集体土地使用权与国有土地使用权权能的一致性。正因为如此，党的十七届三中全会在肯定和总结许多地方农村集体建设用地使用权制度改革试点工作的基础上，明确提出：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。” 这是党中央首次对农村集体非农建设用地流转政策的明确松动。因此，目前最重要的是“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”，使各地开展的“农地入市”试点工作能更为科学、有效、公正地进行，更好地保护农民土地权益。当然，允许农村集体建设用地使用权流转，前提是农村集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得，统一管理。因此，必须在明晰产权、强化用途管制、严格控制总量的前提下，积极开展农村集体建设用地使用权流转工作，做到“两种产权、一个市场、统一管理”，实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。并推行和鼓励农民以租赁、参股等办法参与土地收益的二次分配，获得长期稳定的收益。各级政府在农村集体建设用地使用权流转工作中，要充当好裁判者角色，加强对农村集体建设用地使用权流转工作的引导、协调和监管，确保农村集体建设用地使用权流转工作健康有序进行。
第三，建立征地监督管理约束机制，严格限制政府权力，规范政府征地行为。在土地征收过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收的主体，又是补偿的主体。虽然，原宪法中有关土地征收的条款已作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍操纵在政府，对征地如何补偿的决定权还是在政府，因此，如何规范政府、尤其是地方政府的行为，构成了规范征地制度、保障农民权益的关键。解决问题的办法在于采取措施严格限制政府的权力，以规范其征地行为。（1）严格控制政府的征地权力。对集体土地不论是征收，还是征用，必须符合法定的“公共利益”的涵义及其适用范围、城市建设总体规划、基本农田保护法规、建设用地报批制度，缺一不可。任何领导人都不得以“首长工程”名义“钦点征地”，否则农民有权拒征。（2）强化监督惩处机制。为了避免和遏制征地过程中因滥用行政权力侵害农民权益的行为，防止基层组织代理人和政府、开发单位合谋，应以依法行政为主线，逐步建立一整套征地监督管理约束机制。要不断加强社会团体、舆论媒体以及农民对政府行使征地权过程和土地被征收后利用情况的监督，全面落实国务院建立的土地督察制度。对违法违规乱占滥征农民集体土地者，不论其出于何种动机，都应严加查处，一定要追究到具体责任人，且不论涉及何人都决不手软、决不含糊。（3）完善考核机制。应将农民集体土地的征收、失地农民的就业安置、上访率等作为考核政府业绩的重要依据，并作为核批农地非农化申请的主要依据。
5.3规范农地征收程序，杜绝违规操作现象
程序的公正是结果公正的重要保证。从法学意义来看，土地征用程序是一种行政程序，是国家征地机关在行使土地征用权的过程中必须遵循的步骤、顺序以及时限的总和。该程序在规范土地征用权行使的过程中应该具有如下价值功能：(l）为土地征用权的行使设定严格的规则及公正合理的程序，以规范和制约国家土地征用权的使用；(2）为被征地者合法权利的实现提供程序保障；(3) 程序的设计应最大程度地吸收被征地者的不满，缓解征地者与被征地者之间的矛盾，避免因征地而导致的社会不稳定因素的出现，强化被征地者对征地的认同感，使土地征用具有合法性。土地征用程序的重要意义和价值，决定了它在土地征用制度中的重要地位。
我国现行的“两公告一登记”征地程序，从程序看，征地公告是在征地批准之后，属于事后公告，使农民处于被动地位。如果被征地农户对补偿标准、安置方案有争议的，不影响征地方案的实施。从实际看，以此程序开展工作，既不科学，也不切合实际，可操作性较差，实质上剥夺了农民是否同意征地的知情权和发言权，工作缺乏透明度，有失公开、公平、公正的原则。因此，为了适应征地制度改革和保护农民权益的需要，必须建立一个公开透明、公平正义和民主参与的征地程序。这一程序的核心是赋予农民在土地被征收过程中的知情权、参与权、监督权和上诉权。据此，我们认为，我国的土地征收程序可以完善为：申请征地—预公告—协商补偿安置—报批—公益性审查—被批准—公告—实施补偿安置—供地—事后监督—纠纷仲裁。具体如下：
第一，审核与公告。需要征收农地的公益建设项目事先必须由政府提出用地申请，报人代会（或常设机构）审核，审核其是否属于公共利益范围，征地的位置和面积是否适当。审核批准后由实施征地的地方政府向农地权利人公告。国外多数国家和地区的农地征收都由国会或州议会审核，借鉴这一做法，我们可以把原先的上级主管部门审批改为由人大审核，目的在于加强对政府的监督，避免政府内部同一系统监督机制变异失效的弊病。各级人大可以设立专门委员会，具体负责征地审核事项。
第二，评估与协商。公告后，用地政府部门须委托专业地产评估机构对拟征地块的市场价格进行评估，农地权利人也可自行委托评估机构进行评估。然后由双方代表平等协商补偿标准。基本达成一致后召开听证会，充分听取所有农地权利人的意见，如无较大异议，政府按商定价格进行征收。引入专业地产评估机构可以减少政府对征地价格的操控，避免盲目、随意性，尽量使征地价格公平合理，这也是市场经济国家在征地中通行的惯例。而农地权利人的直接参与也必将有效保护被征地农民的利益。需要指出的是，听证会要由人大相关机构主持，以防政府的偏听偏信。
第三，仲裁与实施。如经两次以上协商仍不能达成一致意见，为不贻误公益建设工期，可提交法院的土地法庭，由法庭裁定补偿价格。政府在按照法院裁定价格向被征地农民发放补偿后，启动土地征收权，实施征地。
第四，申诉与救助。公正而合理的征地程序还要建立征地补偿申诉制度。如被征地农民对法院的补偿标准裁定不服，有权在规定期限内向上一级法院提出上诉，由上级法院重新裁决。如二次裁决价格高于第一次，政府必须在一定期限内向农民补足高出的土地补偿款。
总之，公开透明、公平正义和民主参与的征地程序，应该赋予农民应有权力，严格规范政府代表国家征地行为，约束政府在法律许可范围内征地，促使征地补偿安置落实到位，保障农民应得利益不受侵犯，保持社会稳定。
5.4拓宽补偿安置渠道，实现增值收益共享
征地补偿安置是征地问题的核心,也是征地制度改革的难点,要根据党的十七届三中全会《决定》提出的：“改革征地制度，……完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”的精神，改革完善我国的征地补偿安置制度。
第一，扩大补偿范围，做到应补尽补。公正的征地补偿，既要做到数额公正，又要做到项目公正。就项目而言，目前我国现行的征地补偿项目明显存在着过少、过窄的不足。反观世界立法整个发展趋势，各国对于国家征收行为所造成的损失补偿范围均呈逐步放宽之势，以便人民所受损失得到充分、完全补偿。例如，加拿大的土地征收补偿是建立在被征收土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价值补偿，具体包括了被征收土地的补偿、被征地相邻土地的有害和不良影响补偿、土地所有人或承租人因土地全部或部分被征收而造成的成本和开支的补偿等等。因此，我国必须按照可得利益补偿和土地附属利益补偿相结合的原则，细化补偿项目，扩大补偿范围。具体可包括：土地承包经营权损失补偿；社会保障补偿；间接损失补偿；残地损失补偿；移迁费补偿，包括建筑物和动产的迁移费补偿等；营业损失与租金损失补偿；被征收人的其他间接损失的补偿，如暂时居住费用补偿与生活再建补偿等等。总之，在对土地进行征收时，既要考虑土地及附着物的直接损失，又要充分考虑土地对农民所具有的多种保障功能、土地的潜在收益、未来土地增值以及农民因失去土地的其他各项间接损失。要通过扩大补偿范围来提高补偿标准，改变目前对失地农民补偿偏低的状况。
第二，遵循市场规律，提高补偿标准。他山之石，可以攻玉。研究成熟市场经济国家征地补偿的经验可以发现，凡征地进行的比较顺利的国家，其征地补偿一般都遵循市场原则。如：美国土地征用补偿标准是根据土地被征用时的市场价格为基准，加上土地可预期的未来价值，并充分考虑土地所有者的利益而加以补偿，并给予一定的税收优惠，所以，愿意土地被征用的人比打算在市场上出售土地的人多。从目前我国的经济社会发展状况、失地农民生活水平等方面看，我国现在实行市价补偿原则的时机已经成熟。因此，我国应该及早废除现行的以土地年产值为基准的补偿做法，真正实行市价补偿原则，让作为农村土地所有者的农村集体和农民分享到城市化过程中土地增值部分的收益，保障农民不因土地被征用而生活水平下降。对失地农民给予以市场价格为基准的土地及附带损失补偿，原因在于：（1）我国实行的是市场经济，农村土地作为重要而且稀缺的生产要素，理应与国有土地采用的市场交换方式一样，遵循市场经济规则。（2）市场交易是相对公平平等的交易，在此条件下形成的交易价格是相对合理的价格，本身具有客观公正性。（3）如果国家征地（公益性）实行非市场化转让，非公益性用地实行市场化转让，就会造成同一地段甚至同一村庄的农地因为转用对象的不同而收益悬殊，从而引发农民对政府征地行为的不满。当然，按市场价格对被征地农民进行补偿，势必会加大公益建设的用地成本，加重政府经济压力。但是，这并不能成为否定这种补偿原则的理由。因为：（1）既然是公益项目，是供全体社会成员共同享用的，就不应让部分社会成员来承担超出常人的责任。（2）以损害农民利益的方式来求得公益建设的低成本，可能引发和激化农民与政府的矛盾，甚至影响社会稳定。经济上的低成本，可能付出政治上的高代价。（3）土地作为商品和重要生产要素，只有在其交易价格能够反映其稀缺程度的情况下，才可能达到有效配置和合理利用，也才能从根本上抑制乱征滥用，从而有效地保护耕地资源。令人可喜的是，从2004年l0月国务院的《关于深化改革严格土地管理的决定》到2005年7月国土资源部的《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，表明了征地补偿依据的重大转变。作为新的征地综合补偿标准，坚持了市场化改革方向，但力度还是不够。因此，今后应该加大力度推进市场化改革方向。
第三，完善分配机制，实现利益共享。征地补偿费的分配是保障失地农民利益的一个重要环节。因此，必须不断完善现行征地补偿分配原则，尽快建立有效的土地收益分享机制，让政府、集体、土地开发商和失地农民均能分享到城市化的成果。（1）改革不合理的征地收益分配格局，变政府拿大头、集体拿中头、失地农民拿小头为失地农民拿大头、集体拿中头、政府拿小头，即农民占70-80%，村级组织占15-20%,政府占5-10%。（2）加强对农村集体征地补偿费使用的监管。要坚持土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体组织内部的分配办法，集体组织要公开补偿费的收支和分配情况，接受群众监督。同时要用法律形式明确规定，农村集体组织利用征地补偿安置费兴办集体企业，必须在农民完全自愿和权责明确的前提下进行，否则，任何组织和个人不得以任何理由截流征地补偿款。（3）建立农地非农化土地增值收益分享机制。具体措施是，对公益性用地，仍由国家统征后划拨（无转让收入），但应提高补偿标准（由全体受益人或纳税人共同负担补偿费）；对非公益性用地，允许集体土地进入一级市场，让集体组织代表农民作为市场主体一方，直接参与市场交易。政府应当通过设置一定比例的土地交易税，以纠正土地市场价格低于社会价格的缺陷，并利用这部分税收去弥补被市场忽略的农地的社会、生态价值。政府还可根据农地转化后的增值额，抽取一定比例的土地增值税，作为地方政府的财政收入。同时，为集体组织留足部分土地或资产，让他们严格按照相关规划要求，兴办二、三产业，发展集体经济，解决一部分失地农民的就业和生计问题。（4）建立制度性补偿机制。制度性补偿是最为稳定、持续、有保障的补偿。鉴于各地在征地过程中补偿安置费分配不公平，村级留用的使用管理又不规范，政府应尽快出台农村土地征用补偿分配条例或细则，彻底解决农村分配征地补偿安置费时“村村不均、队队不匀、最后人人不均衡”的问题。2005年12月1日山西省出台并实施了《征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》，其中规定土地补偿费80%分配给被征地农户，农村集体组织应当设立征地补偿费专户，专账核算、专款专用，应当将征地补偿费依法进行分配使用。同时规定留给农村集体组织使用的土地补偿费属于集体资产，应纳入公积公益金管理，用于发展生产、增加积累集体福利、公益事业等方面。不得用于发放干部报酬，不得用于支付招待费用等非生产性开支，不得用于清偿债务。留给农村集体组织的土地补偿费使用方案应经农村集体组织成员大会或者成员代表大会三分之二以上同意。该办法的公布实施，对于提升政府形象，规范补偿费分配，保护失地农民的合法权益产生了深远影响。
第四，拓宽补偿渠道，解除后顾之忧。征地补偿安置方式单一是长期以来我国征地补偿安置存在的突出问题。针对这一问题，各地一直在进行积极的探索，取得了一定的成效，积累了较丰富的经验，但因诸多内在性制度缺陷的存在，征地安置矛盾一直无法从根本上得到解决，被征地农民后顾之忧普遍较大。因此，改革征地制度，必须以党的十七届三中全会《决定》提出的：“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障”精神为指导，认真总结各地经验，尽快建立集“补偿、就业、社会保障”于一体的失地农民权益长效保障新机制，实现征地与经济补偿、劳动就业安置和建立社会保障（最低生活保障、医疗保险、养老保险）同步进行，使失地农民真正实现失地不失利失地不失业失地不失望。（1）坚持“就业优先”原则，帮助失地农民实现再就业。要改变传统安置方式，按照“市场引导就业、培训促进就业、社会帮助就业、政府扶持就业、个人自主择业”的思路，加大组织领导、宣传引导和就业服务力度，帮助失地农民实现再就业。要积极创造条件，向被征地农民提供免费的劳动技能培训，安排相应的工作岗位。在同等条件下，用地单位应优先吸收被征地农民就业。征收城市规划区内的农民集体土地，应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。（2）以“土地换保障”为原则，构建政府主导型的失地农民社会保障体系。构建政府主导型的失地农民社会保障体系,要求政府树立“以人为本”的执政理念，落实科学发展观，统筹解决城镇发展与失地农民问题，合理设计失地农民社会保障体系，牵头设立失地农民社会保障基金，积极引导企业、个人、社会等多方面力量参与建设，建立失地农民社会安全网。具体来说，失地农民社会保障基金的涵盖内容：包括失地农民最低生活保障、失地农民养老保险、失地农民医疗保险。失地农民社会保障基金的来源：应形成政府、企业、个人共同分担机制，同时充分调动其他社会资源作为有益的补充；征地中土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是失地农民社会保障基金的主要来源。失地农民社会保障基金的运营：可以交由银行和非银行金融机构经营管理，并引入竞争机制来促进基金的保值增值；应实现投资方式多样化，包括适当涉足实物投资、银行存款、国债及其他各种债券等，在确保安全性的前提下，充分体现基金的收益性。但必须加强投资的风险管理。失地农民社会保障基金的监管：失地农民社会保障体系的运行，必须汲取经验教训，加强基金的监管。基金管理机构与经营机构必须分开设置，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等。目前，可以县、市为单位建立失地农民社会保障基金，待条件成熟时，在全省以至全国联营失地农民社会保障基金，促进基金更好地保值增值。（3）鼓励大胆尝试和探索形式多样的失地农民补偿安置方式。党的十七届三中全会《决定》指出：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。近年来，全国各地尤其是东部沿海地区都立足本地实际相继探索出了多种补偿安置方式，如补偿费入股安置、保险基金安置、留地安置、调地安置、低保安置、土地入股安置等等。这些做法中比较有代表性的是：
-----浙江经验：建立失地农民社会保障。浙江省建立失地农民社会保障的基本做法可归纳为三类：一是生活保障型。把解决失地农民社会保障的着眼点放在建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障与基本养老保险之间。二是社会保险型。把征地后需要安置的人员统一纳入城镇职工基本养老保险。三是社会保险与生活保障结合型。办法是：退休年龄段实行基本生活保障；劳动年龄段参加城镇职工基本养老保险；未到劳动年龄段一次性发给征地安置补助费。浙江的经验表明，建立失地农民社会保障，应遵循“群众能接受，政府能承受”的基本原则。在保障资金筹集方面，应坚持政府、集体、个人共同出资的原则。
-----广东南海经验：土地股份合作制。让农民以土地权利参与工业化的“南海模式”，就是由集体将土地租给企业使用，土地级差收益的大部分由集体和农民分享，将农民的土地承包权变成可以永久享有的股份分红权，既保留了家庭承包制的合理内核，又将农民的土地收益权延伸到了农地非农化过程，因而是一种低成本且操作性强的土地制度改革模式。这种做法的好处是，农民直接分享了农地非农化过程中土地增值的好处。土地股份合作制将农民的土地承包权变为股权，使农民愿意将土地交由集体统一开发和出租，农民可以无后顾之忧地去到农外就业，从而加速了农民向二、三产业转移。土地股份合作作为征地补偿方式的一种新尝试，有其合理性，可操作性，有效性，也存在风险性。对于这种方式，也有专家持反对意见。认为这种方式不利于保护农民的利益。认为股份制是抵御投资风险的一种企业组织，而农民的土地要素是不应该承担风险的，股份制企业应该把土地的收益作为地租支付给农民，地租是企业先行支付的成本，农民不应该拿土地作为风险投入企业，与企业一起冒险。但不管怎样，土地股份合作是一种有益的探索，本着以民为本，政府和社会都应该积极去探索，总结经验和教训并努力使之得以完善。
-----广东深圳经验：留地安置。20世纪90年代初，深圳市在解决特区土地国有化时率先采用了征地时留地安置失地农民的生产和生活，收到了较好的效果。留地安置，是指在征地时为了使失地农民的生产、生活有长远稳定的保障，对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地以后给农民留下一定面积的土地，由村集体按照统一规划，发展二、三产业。这既可通过解决部分失地农民的就业，还可通过壮大集体经济，为失地农民提供多方面的保障，造福百姓。但不足是容易产生“城中村”问题，影响城市总体规划和发展。深圳特区建设中就因对留地规划的失误出现了严重的“城中村”问题，其返还土地基本都是村民或村集体自行规划建设，给城市规划、建设、管理带来极大的后遗症。数量庞大的“握手楼”拔地而起，基本没有绿化用地和公共设施用地，所有单体建筑风格都与城市完全不协调。这一教训告诉我们在实行留地安置政策的同时，要求城市规划要有一定的超前性，杜绝“城中村”现象的出现，使留地建设成为城市化发展的亮点和推动器
-----厦门经验： “金包银”工程。 “金包银”工程，是指政府在征用农村土地、规划设计工业集中区时，预留合适的空间，在村庄的外围进行统一规划，建设“底层店面上部公寓”的商业用房，提供给村民作为经营性收入的来源，基本实现每户被征地农民有一套居住用房、一套公寓（用作出租）和一个店面（或一定量的股份）。这里的“金”，实际上就是进驻工业集中区的各企业工厂，“银”就是指就地改造的村庄。2005年12月2日，厦门市同安工业集中区“金包银”工程正式开工。而与同安区毗邻的翔安区，其工业集中区范围内首批“金包银”项目涵盖7个自然村、2080户，目前已全部完成了“金包银”规划。农民无法尽快完成生产方式的转型，一直是征地拆迁难的一大原因。厦门“金包银”采取就地城市化原则，充分体现对失地农民的关怀，使失地农民不仅不用搬家，还确保了失地农民在失去土地这一安身立命的“生产资料”后，很快获得“出租房”、“店面”等新的生产资料。这些新的生产资料为失地农民提供了长期、稳定、丰厚的收入来源，实现了生产方式顺利转型。
-----重庆经验：农地入股农业合作社模式。重庆市工商行政管理局〔2007〕17号) 文件规定：“在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业。”重庆做法，一是将“农业经营”范围扩大到兴办农民专业合作社，从事农产品加工合作，组建信用合作社、消费合作社。二是将土地入股法人化。当前土地股份合作社主要形式有三种：一是将村集体土地与村集体经营性资产折股量化分配到社员个人，经营收益按股分红。二是将农民承包土地经营权股权化，统一规划、独立核算、按股分红。三是农民以承包土地经营权折价参股，实行保底收入+盈余分红。所经营范围，一是多种经营，二是专业经营果树、花木。
5.5完善相关救助制度，构筑权益保护屏障
对权利进行强有力的保障是靠通畅、有效而足够的救济途径来实现的。针对农民权益保护问题，党的十七届三中全会《决定》明确指出：要“健全党和政府主导的维护农民权益机制，拓宽农村社情民意表达渠道，做好农村信访工作，加强人民调解，及时排查化解矛盾纠纷”，“以维护农民权益为重点，围绕党的农村政策落实情况加强监督检查，切实纠正损害农民利益的突出问题，严肃查处涉农违纪违法案件”。《土地管理法实施条例》等虽然从法律上确立了解决征地纠纷的裁决机制，但是这一制度设计本身的缺陷和不足导致其在实践中实施的非常艰难缓慢和不尽人意。因此，必须以党的十七届三中全会《决定》精神为指导，不断完善我国农民土地权益保护的相关救助制度，构筑强有力的保护农民土地权益的最后屏障。
第一，建立畅通的农民土地权益表达机制。农民要实现自身利益不遭受肆意侵害，关键在于利益表达。农民利益表达要有一定的载体即表达渠道，因此，必须大胆创新，积极建立畅通的农民利益表达机制。（1）提高农民组织化程度，增强农民的自我保护能力。要积极培育和建立农民合作组织，成立由农民自发组织的而非官办的诸如农民协会之类的农民利益团体。制度经济学理论认为，政府具有暴力潜能的比较优势，因此政府在决定制度安排及其有效性方面具有举足轻重的作用。但从长期看，包括土地财产权利在内的社会制度安排及其变迁是一个有关利益主体的社会博弈过程，而非完全取决于政府单方面的意愿，一个谈判优势的利益主体往往在财产产权界定、利益分配中总是处于较为有利的地位。众所周知，我国农民是一个人数最多而组织程度却最低的群体。组织资源的极度缺乏，使农民在城市化过程中与其他利益群体的博弈中始终处于不利地位。在农地非农化过程中表现尤为突出。在征地实施且失地农民的权益受到损害后，由于农民没有自己的维权组织，其利益诉求无法通过正当的渠道进行表达，因而不得不采取一些非制度化的表达方式，从而造成社会秩序的混乱。有人担心成立农民组织会成为政府的反对力量，而社会学家的意见恰恰相反。著名农村社会问题学者米格代尔认为，分散的农民可能是“革命者”的社会基础，而有组织的农民则可能是改良主义者甚至是保守主义者的社会基础。社会阶层的组织程度越高，他们之间对话的成本就越低，妥协的可能性就越大。高度离散的社会群体最容易受到谣言的蛊惑。如果通过农会一类组织把分散的农民组织起来，政府与农民的对话成本就可以大大降低，农民的利益和愿望能够通过程序化的组织渠道得到表达，一些突发的事件也可以得到缓冲和调解。2008年9月，中国(海南)改革发展研究院围绕“农村土地制度改革”问题对百名专家进行问卷调查的结果显示：66.4%的专家认为，鼓励发展各类农民组织是维护农民土地权益的主要措施。（2）建立健全政策咨询和法律援助机制，赋予失地农民平等地享有法律救济的权利。我国是一个受两千多年封建统治的社会，相对而言，普通百姓的民主和法制意识还较为单薄，公民的法律知识也较为缺乏，尤其是对农民来说，通过诉诸法律来解决问题是一件难以接受和成本高昂的事情。因此，各级人大应建立专门的农村土地政策咨询和法律援助机构，以帮助农民和农村集体组织处理有关土地权益受损问题，依法保护农民和其所有权主体代表的土地权益。同时，为失地农民提供法律援助，必须赋予其平等地享有法律救济的权利。长期以来，当失地农民应享有的权益受到不法侵害，拿起法律武器维护自身权益时，却因土地是集体所有而被告知没有诉讼主体资格，其合法权益得不到应有的保护。因此，保障失地农民权益，必须赋予其诉讼主体资格。“法律面前人人平等”的宪法原则首先要求所有公民一律平等地站在法律面前，这就要求我们在保障失地农民权益时必须为其提供多种方式的法律援助，为其平等地享有法律救济权利建立畅通的渠道。法律援助机制的建立强化了失地农民权益的司法保障，有利于失地农民平等地接近法律并寻求保护，真正解决他们合法权益遭到侵害时告状无门、告状难的问题。
第二，建立征地纠纷的司法裁决机制。制度的设计无论怎么完美，都不可能满足所有人的要求。而且，制度还存在应用问题。在实际应用中，个体利益和公共利益的不一致是不可避免的，法律制度设计上必须为冲突的解决和民事权利的保护提供司法程序的救济。（1）扩大征地纠纷司法救济范围。除了补偿标准纠纷，还存有很多其他的土地纠纷。为更加全面的保护当事人的土地权益，化解矛盾，对其他纠纷如征地范围纠纷、征地安置补偿纠纷、征地程序纠纷、征地执行纠纷等，均应纳入受理范围之列，都可以申请裁决或者提起诉讼。对政府征地违法行为，农民可以寻求司法救济、申请国家赔偿,通过加强执法，加大司法裁决力度，既可以有力保障公共利益征地能够顺利进行，维护国家利益，同时又可以有效保护被征地农民的合法权益不受侵犯，维护社会安定。（2）尽可能地减少政府对征地纠纷裁决的参与。征地纠纷问题由政府裁决，这种政府既当运动员又当裁判员的作法，不符合国外通常是由独立于政府的机构来仲裁征地纠纷的国际惯例。因此，应改革现行由政府裁决征地纠纷的做法，建立专业的仲裁机构来裁决征地纠纷，尽可能地减少政府对征地纠纷裁决的参与。（3）建立征地纠纷的司法裁决机制。征地争议由政府裁决，通过行政渠道解决纠纷，有助于提高争议解决的效率。但不能仅将行政裁决作为惟一的解决纠纷渠道，应拓宽解纷路径，建立多元化的纠纷解决机制。如果人民法院能够明确将土地征收案件引入司法审查的范围，提供司法救济，将会有利于促进公众对司法正义的认同，促进司法改革。考虑到我国的实际情况，在行政救济与司法救济的关系模式上，可以实行行政救济是司法救济的必经前置程序，只有先经行政裁决后，对裁决不满的，才能向法院提请行政诉讼，否则，不能直接起诉。通过赋予被征地农民以提起民事诉讼的权利，使被征地农民获得充分的救济。这样，便能有效地减少对政府在征地过程中的双重角色所产生的不公正猜测和在一定程度上破除地方保护主义现象，如此也才能符合现代法治社会“司法最终裁决”的原则。
第三，加大对违法批准征地人员的惩罚力度。要加大对违法批准征地人员的惩罚措施，采用以司法机关诉讼追究为主，以行政内部追究为辅的方式，对因违法批准征地导致农民利益受损的单位和领导以失职罪提起行政诉讼。对发生土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，将按照监察部和国土资源部修订出台的《违反土地管理规定行为行政处分办法》，对土地违法行为严格实行问责制，依法追究有关地方人民政府负责人的领导责任。被征地农民可以向违法批准征地机关请求国家赔偿，征地批准机关在承担赔偿责任后，则对主要责任人员根据其过错行使求偿权。并且建议实行违法批准征地责任承担中应确定个人赔偿原则；要进一步完善对违法批准征地人员刑事责任追究制度，明确非法批准征用、占用土地罪的具体标的，以便增加实践中的可操作性。
6.结论与讨论
总之，城市化是人类社会进步的重要标志,也是我国经济和社会发展的客观要求。但是,城市化又是一把双刃剑,贪得无厌地吞噬着农村土地。伴随着城市空间的扩张和大量农村土地转为城市用地,处于弱势地位的农民,其权益又常常受到侵害，由此引发诸多社会矛盾和冲突。这与当前党的十七届三中全会要求的“以工补农、以城带乡”促进城乡统筹发展，推进社会主义新农村建设的目标是不相符的。而且，也会严重影响到经济社会的发展和城市化进程的推进,影响到社会的稳定与和谐。因此，通过体制改革、制度创新和机制完善，进一步改革完善我国征地制度，妥善协调农村土地转城市用地过程中的利益分配关系，构建农民土地权益保护的长效机制，实现帕累托最优效应，就成为新形势下各级政府的一项重大责任和必须解决的重要课题。
但是，城市化进程中农村土地转城市用地利益关系的协调与农民土地权益长效保护机制的构建和完善又是一项复杂的社会系统工程，涉及面较宽，需要一系列政治、经济、文化等条件的发展和支撑，面临的困难也不少。有些建议或措施推广实施的社会经济成本又较高，因此，如何结合各地城市化发展的现状和实际，更有针对性的提出具体的解决方法以及农民土地权益长效保护机制如何在当前建设社会主义新农村的伟大实践中具体运作，也有待于做进一步的研究和探讨。
课题承担单位:山西农业大学
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