内容摘要：国家在“十一五”规划纲要中提出“促进城镇化健康发展”，坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。山西省在国民经济和社会发展“十一五”规划纲要中也提出“加快新型工业化、特色城镇化进程”的指导思想。同时，临汾市国民经济和社会发展“十一五”规划纲要中也提出，按照“城市现代化、集镇城市化、城乡一体化”的思路，推进城镇化与工业化同步发展，走出一条适应临汾市情的有利于产业和人口聚集的具有临汾特色的新型城镇化道路。加快城镇化进程，促进城镇化健康发展已成为举国上下广为关注的问题。本课题在分析国内外城镇化发展规律的基础上，结合改革开放以来临汾市城镇化发展的特点，采用翔实的数据资料，系统和科学的揭示了临汾市城镇化的现状和出现的问题，提出了解决临汾城镇化进程问题的建议和措施，对加快临汾市城镇化进程，优化城镇化水平具有重要的现实意义。

城镇化是人类社会走向现代化文明的重要标志，它是工业化的必然产物，同时又是工业化、现代化的重要载体和推进器。临汾市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要中提出，按照“城市现代化、集镇城市化、城乡一体化”的思路，推进城镇化与工业化同步发展，走出一条适应临汾市情的有利于产业和人口聚集的具有临汾特色的新型城镇化道路。近几年，临汾市城镇化进程稳步推进，城镇化水平不断提高，城市经济实力不断增强，城镇体系也趋于完善，城镇空间布局趋于合理，但是也存在许多问题。本文就临汾市当前城镇化发展现状、特点和问题进行探讨研究。

一、城镇化的内涵和国内外城镇化发展的总体形势

（一）城镇化的内涵

城镇化是指伴随着工业化而发生的农村人口向城镇转移，城镇的数量和规模快速发展，城镇人口急剧增加，城镇在经济发展和社会生活中逐渐占据主导地位的过程。它包括生产要素的聚集、生产方式的转变、城镇体系的完善、资源配置的优化以及经济结构的演进等。它不仅是一个国家或地区经济发展的标志，也是社会文明程度的标志之一，是城市在深度上的发展，在广度上的扩展。因此，城镇化进程与工业化、现代化进程密切相关，是城市经济关系、生活方式和价值观念广泛渗透到农村的过程，是整个社会经济形态逐步由低级向高级，由农业社会向工业社会、信息社会过渡的过程，是经济和社会逐步实现现代化的过程。

加快城镇化进程，是临汾市逐步摆脱不发达状态，实现现代化必不可少的战略任务。是扩大内需、增加农民收入、拓展就业渠道，推进改革开放，加快结构调整的关键；是促进农村经济、文化的发展，加快剩余劳动力就业转移，推动农村适度规模经营，缩小城乡差别，加强农村基层政权建设，提高人口素质和农民居民生活质量，实现农村产业化、工业化、现代化的有效途径；是引导乡镇企业向城镇转移，集中连片开发，减少污染，节约土地，保护环境，发挥集聚效应，提高劳动生产率，使经济增长、环境保护和社会发展达到和谐统一，是建设生态市，实现可持续发展的重要保证。

（二）衡量城镇化水平的标准

城镇化水平是衡量一个国家或地区经济发展水平和文明程度的重要标志。凡是经济发达的国家，如美国、日本、德国、法国、英国等，均为城镇化水平高的国家。
一个国家的城镇化水平受很多因素的影响，这些因素有国土大小、人口多寡、历史基础、自然资源、经济结构和划分城乡人口的标准等等。因此，各国衡量城镇化水平的标准也不尽一致，一般地说，衡量城镇化水平主要有三个指标：一是人口变动指标，主要指非农劳动力占总劳动力的比重。有关专家研究成果表明，一个经济社会水平较高的国家，其非农劳动力占总劳动力的比例至少不能低于60%，这是城镇化的重要指标；二是经济变动指标，主要包括城市GDP占整个GDP的比重、经济集聚度、城市辐射能力、城市基础设施等，其中城市GDP占全部GDP的比重为主要指标。一般地说，城镇化水平较高的国家或地区，城市GDP占全部GDP的绝大部分；三是社会变动指标，主要包括城市居民人均可支配收入、城市人均居住面积、住房成套率、社会保障覆盖率等。如城市居民人均可支配收入应达到3000美元以上，户均一套功能配套、宽敞舒适的住房，社会保障覆盖率接近100%，等等。

（三）国内外城镇化的基本情况

各国的城镇化大致可分为四种模式。一是同步城镇化，就是城镇化的进程与经济发展同步协调，互相促进，城镇化的数量和规模增长适度，速度和质量同步上升；二是过度城镇化，就是城镇化的进程与经济发展相脱节，大量农村人口涌入城市，城市人口过度增长，超过了国家经济的承受能力；三是滞后城镇化，与过度城镇化刚好相反，城镇人口的增长速度低于城镇经济发展所需要的速度，城镇化明显滞后于经济发展。我国目前就是这种现状；四是逆城镇化，指的是城镇人口向乡村迁移的过程。目前，意大利等国仍存在着逆城镇化的现象。比较成功的城镇化应该是同步城镇化，我国选择的就是同步城镇化道路。

目前世界上发达国家的城镇化水平比较高，平均在70%以上，比如美国和日本的GDP总量达到1万亿美元后的10年间，城市化率分别达到了87％和65％。20世纪中叶，一些西方国家的城市人口占全部人口的比例分别为：英国87％，联邦德国79％，荷兰86％，加拿大77％，澳大利亚83％。

改革开放以来，我国城镇化步伐不断加快，并且取得了一定的效果。在数量上，我国小城镇逐年增加，城镇总人口不断攀升，城镇化水平逐年上升，2007年末已经达到44.9%，与中等发达国家的水平接近。城镇经济也得到长足的发展，各地因地制宜发展特色经济，走向规模化，吸纳更多的农村剩余劳动力，在一定程度上改善了城镇居民的生活条件，城镇在整个国民经济发展中扮演着越来越重要的角色。城镇基础设施水平也在逐步提高，城镇化布局有了重大的变化，呈现出多元化的趋势。

二、改革开放以来，临汾市城镇化发展的特点

临汾市为地级市，最早属于晋南专区，1971年一分为二，划分成临汾地区和运城地区，2000年11月，撤地建市，由临汾地区更名为临汾市，现辖2市1区14个县，76个乡，75个镇，20个街道办事处，151个社区居委会，2961个村民委员会。根据2007年末人口抽样调查数据推算，临汾市总人口为417.2万人，其中，城镇人口151.7万人，城镇化水平达到36.4％，与国际上公认标准(70％)相差33.6个百分点。

改革开放以来，临汾市的经济得到快速发展，城镇化水平也大幅度提高，城镇化进入快速发展时期。这一时期大致可分为以下三个阶段：

第一阶段：1978年至1984年，农村体制改革推动城镇化发展阶段。这一阶段恢复性的“先进城后城建”的特征比较明显。具体表现在三个方面：一是大约2万多名上山下乡知识青年和下放干部陆续返城并就业；二是城乡集贸市场的开禁，出现大量的城市暂住人口；三是乡镇企业异军突起带动了小城镇的发展。与此同时，国家提出了城市维护和建设费，拨专款用于城市住房补贴，结束了城市建设多年徘徊不前的局面。

第二阶段：1984年至2000年，城市经济改革推动城市化发展阶段。这一时期随着党的工作重点的转移和改革开放政策的实施，临汾经济逐步走上持续稳定快速发展的轨道。1984年国务院《关于农民自理口粮进城落户问题的通知》的颁布，吹响了农村人口向城镇流入的号角，随后推出蓝印户口等政策，再加上农村经济和乡镇企业的发展，大量农村剩余劳动力摆脱了土地和农业的束缚，纷纷进人城镇劳动就业。根据小城镇的发展，国家将改镇标准定为非农业人口2000人，设市标准由原来的10万人降低为6万人。同时允许农民自带口粮进城办第三产业，这些措施大大促进了临汾市城镇化的发展。2000年第五次人口普查数据显示，临汾市建制镇77个，城镇人口106.29万人，占总人口的比重为26. 9％，比1990年第四次人口普查提高11.63个百分点。在全省11个地市中城镇化率排在第九位，高于运城市和吕梁地区，与全省平均水平相比低8.36个百分点，比最高的太原市低55.53个百分点。2000年底，临汾市农村剩余劳动力转向非农产业的数量达到40余万人，比1978年底的11.6万人增加28.4万人，增长2.4倍。其中，转向第二产业的19万人，比1978年增长2倍，第三产业的21万人，比1978年增长2.9倍。农村劳动力的大规模转移，有力地促进了城镇经济的全面发展。加快了农村贫困人口的脱贫，促进了城乡的经济和文化交流，改变了农民的传统生活方式，提高了农民的整体素质。

第三阶段：2000年至今，城镇化水平稳步提高。进入新世纪后，2000年底“撤地建市”后，临汾地区变成了临汾市(地级)，这一时期把下辖的原临汾市改为区，撤并了一部分城镇，虽然城镇数量有所减少，但城镇平均规模不断增大，出现了一些较大的“中心镇”，把部分“村委会”改为“居委会”，使临汾市城镇化水平达到了较高的水平，进入了稳步提高阶段。

据测算，2007年末临汾城镇人口规模为151.7万人，占常住总人口417.22万人的36.36%；与2000年第五次全国人口普查数据比较，7年间城镇人口增加45.41万人，增长率为42.72%，比重则上升9.46个百分点。与前两个阶段相比，这一阶段，临汾城镇人口增长有所放缓，处于稳步提高阶段。根据城镇化进程的一般规律，人口城镇化水平达到60%左右时，人口城镇化的发展速度开始减缓，城镇化将以城镇建设的现代化为重点。

三、临汾市城镇化发展的现状及存在的问题

（一）、城镇化滞后于工业化和非农化的发展

2007年，临汾非农产业增加值占临汾市生产总值的比重为94.1%，其中第二产业增加值占64.7%，非农产业从业人数占全社会从业人员总数的44.6%，而城镇化水平低于非农产业增加值所占比重57.7个百分点，比第二产业增加值所占比重低28.3个百分点，比非农产业从业人员所占比重低8.2个百分点，城镇化率与工业化率的比例系数只有0.6。这反映了临汾的城镇化与产业非农化不同步，城镇化的发展滞后于产业非农化的进程。

（二）、城镇化内在的质量有待提高

在城市建设上，存在盲目攀比，乱铺摊子，追求城市区域的扩大，不重视城市空间组织的优化和城市功能的完善，造成中心城市规模扩张过快，基础设施建设跟不上，城市管理水平上不去，医疗卫生设施不配套、科技教育发展滞后、环境脏乱差等问题比较突出。有的地方在城市发展中，不注意挖掘本地丰富的历史人文资源，一味地模仿他人的东西，没有彰显出自己的城市特色和建筑风格，甚至连道路名称都照搬外地。个别地方在老城改造时过度开发，对文物古迹、历史街区的抢救保护不够，丢失了不少原有的历史风貌和传统文化特色。

（三）、城镇化区域差距显著

由于缺乏系统的区域城镇发展规划的引导，临汾城镇化发展存在着一定的自发性和盲目性。受条块分割的行政体制的影响，在城镇化发展目标上缺乏明确的区域分工，城市主导功能定位不清，产业结构趋同，在发展中缺乏协调和沟通，影响了区域竞争力的提升。同时，存在着重城轻镇、重镇轻乡的倾向，乡村居民点建设分散，土地资源浪费严重，农村基础设施和公共设施比较薄弱。2007年临汾市城镇居民人均可支配收入为9997.2元，农民人均纯收入4065.3元，城乡居民收入的比例由2000年的1.89：1扩大为2.46：1。

4、城市基础设施建设落后，不能充分发挥城市功能

改革开放以来，临汾市城市建设发展很快，基础设施状况也得到明显好转，但和发达国家及国内其他城市相比，依然存在很大差距。如教育设施、环境状况、邮电通讯状况，园林绿化及防灾减灾等都不能适应未来经济发展和城市化的要求。从目前看，就已经出现了城市道路拥挤，水、电、气供应不足，人均拥有城市公共设施以及服务低下等现象，这些都将会影响和制约临汾市城镇化的发展。

四、加快临汾市城镇化发展的建议

加快城镇化进程，提高城镇化水平，是临汾经济社会发展的客观要求，是优化城乡经济结构、加快产业升级换代、促进国民经济良性循环和社会协调发展的重要战略措施，是统筹城乡发展、缩小城乡差距、扩大消费需求、实现全面小康目标的重要途径。

在经济全球化加速的新形势下，临汾应以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立和全面落实科学发展观，坚持工业化与城镇化互动并进，坚持市镇协调发展，优先发展中心城市，以科学规划为依据，以产业支撑为基础，以制度创新为动力，推动城镇化快速、健康、协调发展。

1、发挥规划先导作用

规划是城乡建设和发展的蓝图，是调控城镇发展的重要手段，是依法管理和建设城镇的重要依据。推进临汾城镇化健康有序发展，必须坚持以规划为依据，以制度创新为动力，以功能培育为基础，以加强管理为保证。加强规划研究与制定，增强预见性和前瞻性，适时、动态、超前研究编制规划，充分发挥规划的先导作用。要全面把握城镇化的发展规律，认真听取专家学者的意见，研究制定科学合理的规划，保证规划经得起实践和时间的检验。要加快临汾区域城镇体系规划的编制，统筹区域城镇化发展，合理确定各县（市、区）发展目标，加强县市之间的经济联系和分工协作，实现县市优势互补和区域共同发展。按照经济社会规划、土地利用规划、城乡总体规划、行政区划“四划合一”的思路，合理定位城镇的规模和功能，因地制宜地制定城镇发展战略及相关政策措施，形成布局合理、特色鲜明、功能完备的区域城镇体系。按照尊重科学、统筹城乡、服务经济、突出特色的要求，制定城镇化发展纲要，编制城乡一体化规划，根据城乡资源环境容量，切实加强城乡空间管治和城乡建设用地总规模控制。要实现城乡规划全覆盖，以规划引导城市科学发展，以规划促进村镇建设水平的提高。要维护规划的权威性、严肃性，明确规划实施的主体和责任，加强对规划实施的领导和管理。要完善法律法规，依法加强对规划实施的监督管理，及时发现和纠正规划实施中的偏差，保证规划全面实施。

2、加快发展工业和现代服务业

产业发展是城镇化的根本动力。加快工业发展，提升工业化水平，对于推动临汾城镇化进程至关重要。要坚持工业化与城镇化互动并进，把走新型工业化道路作为区域经济发展的第一方略，加快工业结构调整，促进重点企业、产业链、产业群和工业园区全面发展，坚定不移地推进工业化进程。要围绕临汾市的支柱产业的配套延伸和优势资源的开发利用，鼓励企业加大科技创新力度，对原料型、低效型产品进行深度加工，形成链式产品结构，延长产业链条。要发展壮大产业集群，充分利用现有的产业优势、区位优势和资源优势，大力培育产业集聚区，加快形成区域经济特色。要加大招商引资力度，扩大利用外资，以国家级和省级开发区为重点，积极整合资源，强化功能特色，吸引更多的外资项目落户临汾。要发挥劳动力资源丰富的优势，通过现代技术、现代管理手段提升劳动密集型产业，保证社会的基本就业。同时，要大力发展现代服务业，增强城市服务功能，提升产业结构层次。要加快发展商贸旅游业，积极发展现代物流业，提高金融服务水平，培育发展商务服务业，放手发展社区服务业，促进房地产业健康发展，不断提升城市现代化水平。

3、加快发展和提高小城镇

十七大报告指出，要走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展。建设小城镇，可以实现对资源的统筹安排，避免浪费，便于集中治理生态环境，治理污染等。可以相对集中人口，调整乡镇企业布局，引导乡镇企业相对集中到小城镇，加快乡镇企业产品的升级换代，提高市场竞争力，吸纳农村剩余劳动力进入乡镇企业。同时，相对集中的人口还能有效地扩大需求。世界多数国家，都把小城镇列入城市系列，并成为城市系统的重要组成部分，我国也有小城镇发展为中心城市的，如沿海地区、广东省的深圳市、珠海市以及海南省，都是在镇的基础上建设发展起来的。临汾市是一个内陆地区，经济、交通等各项条件相对落后，有的先天不足。2007年人口抽样数据推算，临汾市63.6％以上的人口为乡村人口，总量达到265.5万人。从就业情况看，乡村劳动力共有145.8万人，其中，第一产业劳动力就有85．02万人，占58.31％。从全国城市发展现状看，全国668个城市共吸纳非农业人口3.8亿余人。如果未来10年我国有2亿农业人口转移到城市，那么就需要建设500个40万人的城市，这显然是不可能的。因此，必需发展新的城市，尤其是小城镇，这是临汾市的基本现状所决定的。

4、统筹城乡协调发展

统筹城乡发展，是实施城镇化战略的关键和核心。农业和农村的发展为城镇化创造了条件，城镇化的发展要为农业和农村现代化开辟道路。临汾市在推进城镇化的过程中，要围绕建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的现代化新农村目标，统筹城乡经济社会发展，发挥城市对农村的带动作用，促进城市文明向农村延伸，全面建设社会主义新农村。要遵循客观经济规律，从有利于发挥城乡优势、形成城乡特色出发，充分发挥城市在产业、市场、信息等方面对农村的带动作用，在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置，实现以工促农、以城带乡，形成城乡产业联动、优势互补的良性格局。要打破长期以来制约经济社会发展的城乡二元结构，建立统筹城乡协调发展的机制，拓宽农民收入渠道，健全农村社会保障体系，加快农村基础设施建设，改善农村人居环境，发展农村公共事业，促进城乡经济社会与人口、资源、环境的可持续发展，以实现城乡共同繁荣与进步。

5、加强环境保护，促进城镇健康发展

要密切关注城镇化过程中的环境保护问题，防止环境污染，改善生态环境，把城镇建设纳入可持续发展轨道。以建设生态市为目标，认真落实中央关于环保工作党政一把手“亲自抓，负总责”的要求，进一步加强对生态建设和环境保护的领导，切实把环保工作纳入城镇建设的重要议事日程。要对所有居民特别是新进城的居民，进行形式多样的生态环境教育，提高全民的环境意识，养成自觉维护生态环境的自觉性。建立环境与发展综合决策机制，依法提高环境管理水平，严格限制污染项目进城进区，从决策源头控制住环境问题的产生。严格总量控制，认真抓好生态建设和环境保护的计划管理，把生态建设和环境保护计划的各项指标分解落实到各乡镇和重点点源；把环保计划管理与“三同时”制度、环评制度、限期治理、排污许可、排污收费、总量控制、执法检查、目标责任制、城市环境综合整治定量考核有机结合起来，加强综合治理。按照“污染者付费”和“开发者保护”的原则，利用经济杠杆促进污染治理。加大治污投资，加强环保基础设施建设，尽快在县城和重点镇建设污水处理厂和垃圾处理厂。依靠科技进步，改进生产工艺，推广清洁生产，提高资源利用率。

6、改进和加强政府管理，积极推进城镇化进程

城镇化既不单纯是城建问题，也不单纯是经济发展问题，而是涉及城建、经济和社会发展的各个方面，涉及人口、资源和环境的各个层次，涉及政治、经济、文化等各个领域，是各种要素在空间上的集聚和调整，并通过这种集聚和调整，实现全面的可持续发展。因此，必须从发展的客观需要出发，改变专业部门多头管理，互相扯皮的低效率状态，加强对城镇化进程的综合管理。要把加快城镇化进程的主要指标纳入政府目标管理，明确主管单位，并将目标分解落实到各级政府。加大考核力度，使加快城镇化进程的各项目标、政策、措施真正落到实处。（临汾市统计局 苏彩凤 何晓华）