——新加坡现代城市化培训随笔

1月初，市里组织赴新加坡南洋理工大学进行城市现代化专题培训，21天的课堂学习和实地考察，促使我们更多的是试图探索和解释这创造了举世闻名的“新加坡奇迹”——政治稳定、经济持续快速发展、居者有其屋、低失业率，目前是亚洲最主要的金融、服务和航运中心之一。全岛花草遍布、绿树成萌、风光绮丽、环境舒适整洁，有“花园城市”的美誉。新加坡建国仅45年时间，何以能在国土面积小、人口规模小、自然资源匮乏^①的脆弱中崛起，一下从“第三世界”跃升为“第一世界”。培训期间，新加坡南大的教授、专家们分别从技术的、制度的和文化的层面为我们解读传道，但仅仅从这三个层面去总结“新加坡经验”，对我国的借鉴意义并不具有根本性。技术层面解决的操作性问题，制度层面着眼于机制性问题，而文化层面则思考的是价值性问题。即使从这三个层面中都能找到可借鉴的地方，但客观实际的不同也会使其大打折扣，甚至走向反面。因为在新加坡这么一个城市国家，行政管理架构单一，信息成本低，以至于执政者可以直接对政府组屋应该建什么结构的房子、公积金应该交多大比率、城市绿化应该种什么样的树等十分具体的问题进行决策，等等。相比之下，我国人口众多、地域广大，就无法这样做。因此，我们学习新加坡经验，不仅要从技术、制度和文化这三个层面去思考，更应从何以形成这样的技术（包括工程技术、管理技术、政府的管治技术）、这样的制度、这样的文化去研究，从其政府治国理政广泛运用的“融合·均衡·服务”理念上去探索，也许对我们能有所启发。因为只有思想才能构筑未来。

一

融合的治理理念是新加坡成功的重要因素之一。融合的词义是指将两种或多种不同的事物合成一体。治理是政府开展工作的方式。新加坡政府在其治国理政过程中将融合的治理理念运用到极致，不仅体现在民族宗教文化方面，而且运用于政治、经济、社会等方面，效果十分明显。这种融合的价值观的感知认识深深地印入人们的脑海中，指引着政府决策的制定和实施。据南大提供的“新加坡指南”资料，到2010年9月，新加坡约有327万名公民和永久居民，其中华族约占77%，马来族占15%，印度和巴基斯坦族占6%，其它种族占2%。长久以来，各族在和睦相处的同时也保留了各自的文化、宗教、服装、饮食、节日等方面的特征。各族间经常的交往联系，促进了彼此的了解和相互容忍，形成了一个难得的和谐社会。新加坡能有今天这样一个局面，与新加坡政府长期以来坚持的融合治理理念和一以贯之的促进融合密不可分。比如，从1989年起，新加坡政府实施种族和谐计划按种族配额分配住宅，居住区比例为84%华人，22%马来人，10%印度人，以此促进各族之间的融合交流。尤其是在居住区实行宗教信仰自由，政府资助各族兴建宗教活动场所，以此保护各族文化共同发展。在国家法定假日中，让四个主要民族和宗教所占比重相同；企业和政府使用的英语加上马来语、华语和坦米尔语作为四种官方语言。政府对破坏种族或者宗教融合的恶意行为进行严格立法，依法处理。实际上，新加坡的成功，更突出的反映在东西方治理理念的融合上。新加坡独立前为英国殖民地，受此影响，新加坡延续了西方议会制的治理构架，但新加坡的执政者并没有简单的照搬，而是采取了为我所用的办法。执政的人民行动党信奉民主社会主义，但他却根据实用主义的原则加以改造和融合各派学说和思想的长处，一切为了对新加坡的发展有用、有利加以融合。“有用”是新加坡人民行动党及其政府政策是否正确的法则。正是基于这样的法则，新加坡在政治上采取的是西方民主议会体制和东方威权领导相融合，强调集体主义先于或优于个人主义和多元主义，测重和谐稳定和服从权威的价值；在经济上实行的是自由市场制度和政府干预相结合的混合经济，围绕国家资本主义这个基础性制度建立精英主义的好政府，确保政府廉洁有效，能保护人民，让每一个人都有机会在一个稳定和有序的社会里取得进步，并且能够在这样的社会里过上美好的生活。正是基于这种实用主义的治国之策，使新加坡政府能够融各家之长，不拘泥于任何教条，并且融合的方法之多、能力之强、范围之广令人叹为观止，值得尊重。

二

新加坡成功的另一个重要治理理念是均衡管理。新加坡政府能够均衡地处理好各种错综复杂的关系，不断促使社会、企业、家庭及个人能够均衡、和谐、持续地发展。在新加坡，人们最引以为豪的是居者有其屋，目前，有93%以上的居民都已住进政府组屋，其他一些高收入阶层则购买豪华别墅或公寓，基本上实现了居者有其屋的目标。新加坡政府之所以主张建设一个居者有其屋的社会，除了要使每个公民与国家及其前途之间形成利害关系以及使现役军人愿意为保护自己家人以及房产而保卫国家的现实需要外，更重要的是通过政府组屋计划，居民享受政府补贴，使国家财富社会化，人民普遍得到实惠。一般来说，新加坡人在住房方面的开支仅占居民收入的25—28%。以2008年为例，一套5房式，面积110平方米（不含公共分摊面积），建屋局售价33.9万新元，而这一时期新加坡家庭平均月收入在5400新元，加上每月可用于购房的公积金、政府可提供30年贷款的购房支持，新加坡人在住房方面的开支几乎不会对家庭生活构成影响。在新加坡，特别是当政府被赋予了对经济活动事实控制的权力后，随之带来的是实施精英主义来提高公权的使用效率和质量，采取制度化的政府运行体制来保持公权的公平^②。而要确保这种公平，政府通常是要运用均衡的治理方式来处理。比如，从本质来看，人民行动党的执政地位是通过新加坡人民选举的结果，但这个结果与人民行动党采取的各种旨在巩固其执政地位的制度安排和政治手段不无关系。执政党可以利用提前举行大选的权力选择有利于其竞选的时机，可以利用新闻管制，打击批评政府政策的媒介，保证人民行动党地位不受舆论威胁。尤其是通过控制全国职工总会来控制各级工会组织，并采取增加政府对工会拨款等措施，不断削弱工会反政府的政治色彩，保留其传统工会维护工人利益的职能；通过设立全国工资理事会，协调政府、雇主、工人之间的利益，等等。总之，新加坡政府采取了多种制度安排，运用均衡的治理方式，使党团组织、新闻媒介与政府保持步调一致。即使在经济方面，在企业内部，这种均衡治理方式也充分体现，权威和命令常常取代市场中的各种讨价还价行为。比如，新加坡水资源十分匮乏，新加坡政府通过行政和法规手段对水问题的公众利益进行干预，其水资源在质与量、供水管理，公共与私人机构参与、效率与公平考量、国家战略利益和企业经济利益以及在增加国内水供量及外来水源方面，都成功地取得了平衡^③。李光耀强调政策只要政治领导精英认为是对人民有利的，就可以放手去做，不需要征询民众意见。正是出于这样的认识，新加坡建立起单一的、符合经济发展需要和进行社会动员的政治权威，保证了其国家资本主义的有效运行。

三

如果说新加坡政府善于运用融合、均衡的理念来治国理政的话，那么，建设服务型政府则是新加坡政府成功的核心因素。李光耀在建国前就曾经说过：“假如我们掌握政权时，不为人民争取更好的生活而奋斗，只是填饱几个人的腰包，我们一定会灭亡，我们的立场是消除过去制度的罪恶，保留良好的东西。政府是根据人民的愿望，把一切需求，勇敢地摆在个人的利益之上。”独立建国后，李光耀及其团队一直致力打造服务型政府，不断提升服务水平，以此确保人民行动党的执政地位。在政治体制方面，新加坡实行“一党独大”和“党政一体化”；在治国方式方面，实行技术官僚治国的策略，以提高政策制定水平和政策实效；在政府运作方面，确立制度化的政府运行体制，保持政府行政的公开性和效率，以消除政府官僚的“道德风险”和“逆向选择”行为。李光耀等第一代新加坡领导人接受了英国式的议会教育和治国理念，因此，在新加坡实行了议会制，并对人事安排和政府政策的制定规定了严格的程序。在人事安排上，一般通过选举、考试、推荐、试用和根据业绩任命等方式；在政策制定程序上，要经过权力分级程序、请愿听证、呼吁、多数通过和协商等方式进行。正是有这样构建成长的政府，目前在新加坡，人们只要愿意努力工作，不去做危害社会稳定的活动，那么政府政策就会创造更多的就业岗位，提供政府组屋以及给孩子教育的机会^④。新加坡政府的高效服务体现在民生方面，是其逐步建立并日趋完善的中央公积金制度，为国民在养老、医疗、工伤、住房、教育、济贫等方面提供了可靠的基本保障。比如，在就业援助方面，新加坡实行的是积极的就业政策，主张通过促进就业的政策措施来鼓励和帮助人们获得就业机会或稳定现有的就业岗位。新加坡政府通过实施就业奖励计划、就业入息补助计划和技能发展基金促进本国公民实现充分就业，即使在2008年金融危机这样的严峻形势下，新加坡公民的就业也未受到多大影响。新加坡政府的优质服务更体现在发展经济方面，使其在有限资源的条件下实现了无限创意，确保了新加坡经济的持续稳定增长。比如，在裕廊工业园区建设方面，从20世纪60年代至80年代，新加坡政府给予裕廊集团强制征用土地的权力，90年代以市价回购低附加值、低容积率产业，强化土地利用，引进高附加值产业群如生物科技、多媒体产业制度，并根据不同时期产业发展需要创造土地和空间，鼓励企业向空中拓展，向地下延伸，向海面推进，同时以亲商为原则，为不同客户提供解决方案——在政策上，透明、亲商；在产品上，提供工业用地，建设厂房设施，创新孵化器；在价格上，以土地租赁制度，减轻企业财务负担；在程序上，提供快捷、一站式服务。新加坡政府的良好服务还体现在对主权财富基金的运营^⑤。新加坡主权财富基金公司与政府及各部门的关系明确而清晰。公司由政府全资拥有，财政部代表政府行驶职能，实行严格监管。但监控并不等于干预，在负责主权财富基金淡马锡公司投资营运上，政府采取了无为而治的态度。政府既不指导公司的投资决策，也不介入公司的具体运作。淡马锡设立了良好的公司治理结构，董事会负责制定大政方针。政府强调并尊重主权财富基金的专业化管理，充分发挥专业园区的能力。政府无为而治的态度为淡马锡的高效运作提供了保障。新加坡主权财富基金在过去几十年中取得了骄人的投资业绩，实践证明，政府的无为而治是一种最好的治理方式。新加坡经济社会正是在这种高效、优质、良好的服务中得到快速发展、和谐发展。

这次新加坡之行，通过形式多样的学习活动，确实使我们开阔了眼界，增长了见识，提高了本领。大家都感到市委、市政府在晋城经济社会发展的关键时期，选派干部赴新加坡培训正当其时，用心良苦。学习中，我们看到了差距，增强了紧迫感，我国目前不仅和西方先进国家仍有很大差距，和新加坡相比差距也十分明显。这些差距不仅表现在经济建设即物质文明建设方面，也表现在社会管理、国民素质即精神文明方面。因而，学习新加坡经验对我国的意义并不在于其技术性的操作方案和操作工具，尽管很多方面值得借鉴，甚至也不完全在于存在一个什么样的运行机制确保了这种技术措施的有效性，而在于其坚持了什么样的发展思想、发展理念成就了经济社会的和谐发展。新加坡政府在治国理政方面，用融合、均衡、服务的理念实现了真正意义上的以人为本、利益均沾和民主社会。对于像我们晋城这样的新兴城市来说，或许从发展理念上而不是单纯从技术上、制度上去学习更具现实意义。思路比方法更重要。当然，新加坡在发展中也面临新的挑战，创新过于依赖于特定的个人，过于依靠精英人才，制度的惰性暴露出来的问题越来越突出，隐约的感觉到这个国家未来发展的生机和活力不够充分，这方面值得我们加以警觉。学习的目的在于运用，当我们能把在新加坡所学与晋城发展实际相结合的时候，我们的这次学习才具有真正的意义。（晋城市统计局  郭治琛）

参考文献：

①1965年独立时的新加坡是一个拥有620平方公里的小岛，居住着200多万人口，自然资源几乎完全缺乏。到2010年9月，新加坡已有总人口508万人。其中，约377万人是公民和永久居民，约131万人为非居民。国土面积也通过填海造地增加到710.2平方公里。

②李一平、周宁：《新加坡研究》，国际文化出版公司，1996。这样的体制可以排除各种政治上对国家治理的干扰，降低成本，从而有效推进其政策，甚至一些看似“无理”的政策。例如，李光耀1984年主导推出了鼓励高素质母亲多生孩子的政策：让生育第三个孩子的大学毕业的母亲有为所有子女选择最好学校的优先权。尽管这个政策在国会辩论遭到了一些反对，在社会上也遭到包括“高素质母亲”的反对，执行后的效果也差强人意，不过它仍然得到了国会大多数票的通过。

③何勇、金维刚、王业耀、邱颖：《新中社会发展对比研究》，2010年9月。

④梁文松、曾玉凤：《新加坡政府经验》，世界科技出版公司（新加坡），2010年6月。

⑤吴伟、周孙铭、张志斌、曹勇、刘云华等南洋理工大学授课教授讲义资料，2011年1月。