三、基层统计工作的现状

基层统计工作是国家统计系统中的关键一环，是确保统计数据质量的第一道防线。基层统计工作的好坏关系着统计数据的真实度，影响着统计工作的正常开展。为了深入了解当前基层统计现状，2005年课题组在全省11个市中抽取了临汾、忻州两个市进行了全面问卷调查和县（市、区）的实地调查。对翼城县、尧都区、吉县、河曲县、保德县、定襄县6个县区统计局及其所辖的近20个乡镇统计机构的情况进行了实地走访调查，并召开了一线统计人员的座谈会，了解并掌握了相关的第一手材料。调查总的印象是：县级政府统计部门以及部分规模较大的企事业单位统计基础工作得到了应有的重视和加强，人员整体素质提高，办公条件正逐年改善，统计数据质量的可信度较高。但乡镇和村的统计基础工作严重削弱，难以适应新形势下统计工作开展所需的基本要求。

㈠县级统计部门在改革中得到了巩固和加强，乡镇统计机构基本健全

在2001-2002年全省县级政府精简机构的改革中，针对部分县级统计机构在机构改革中被撤并的问题，省统计局依据《统计法》，及时向省政府报告，取得省政府主管领导及省编办的支持，使全省县级统计机构单设。并争取了省政府对成立地方城调队和地方企调队的编制和经费支持，各地借此东风，积极争取地方政府的支持，在不少县级统计部门成立了地方调查队。截止到2006年4月，全省县级统计局中有112个县（市、区）成立了地方调查队等下属事业单位，占到全省县（市、区）总数的94.18%。全省县统计局所属的事业单位达到216个，平均每县（市、区）为1.8个。其中有62个县（市、区）成立了地方农调队，有57个县（市、区）成立了地方城调队，有22个县（市、区）成立了地方企调队，有24个县（市、区）成立了普查中心，有29个县（市、区）成立了地方经济调查队（包括综合调查队、城乡调查队、民营企业调查队等），有11个县（市、区）成立了执法大队（监察大队、法规所），有8个县（市、区）成立了计算中心。机构级别有正科级、副科级和股级。县级统计事业单位的发展，弥补了县级统计力量的不足，为开展各项调查奠定了坚实的基础，成为县级统计工作的一支生力军。

乡镇统计机构基本健全。全省119个县（市、区）1282个乡镇全部建立有乡镇统计工作站，其中实体型工作站有312个，占全部工作站的24.34%,联合型工作站有970个,占75.66%。村级已建立的统计组数为27944个，参加农村统计信息网络的人数为39989人。

㈡县级统计人员素质得到提高，乡镇统计人员趋于老化

县级统计部门通过机构改革，留住了业务骨干，并使干部平均年龄有所降低。近两年还抓住地方调查队组建的机遇，以公务员公开招考的方式逐步引进了一定数量的大专院校毕业生。与此同时，各级统计局狠抓了统计人员的培训和继续教育，基层统计人员的素质得到了明显提高。据对全省县级统计状况的调查结果显示，我省119个县（市、区）统计部门中，核定人员编制总数为2133人，其中行政编制为1078人（平均每县为9.1人），事业编制为1055人(平均每县为8.9人)。实有工作人员2430人，超编297人。在现有的工作人员中，男性为1209人，占49.75%，女性为1221人，占50.25%。从学历构成情况看，大学及以上学历为424人，占现有人员的17.45%；大专学历1402人，占57.70%；中专及高中学历560人，占23.05%；其它学历44人，占1.80%。从年龄构成看，35岁及以下的有940人，占全部工作人员的38.7%；36-45岁的有1013人，占41.69%；46—54岁的有407人，占16.74%；55岁及其以上的有70人，仅占2.87%。总的来说，我省县级统计局平均每县有行政和事业编制为17.9人，实有人员为20.4人，人员力量较上世纪80年代有较大幅度的提高。现有统计人员的整体文化素质比较高，大专及其以上学历占到总人数的75.15%。年龄结构比较合理，45岁以下的人员占到总人数的80.39%。

目前，全省1282个乡镇共配备有统计人员1840人，其中专职有1608人，占87.39%。按配备方式分，国家干部有735人，占现有人员的39.95%，招聘人员为1105人，占60.05%。从学历构成情况看，中专及其以上的人员为1284人，占全部人员的69.78%，高中学历530人，占28.80%，初中学历26人，占1.42%。现有乡镇统计人员中有专业职称的人员为523人，占全部人员的28.42%，其中统计师45人，助理统计师287人。另据对忻州、临汾两市463名乡镇统计人员的调查中，年龄在50岁及其以上的人数为29人，占6.26%，年龄在35—49岁的有319人，占68.9%，而年龄在35岁以下的为115人，仅占24.84%。总的来说，现有乡镇统计人员的整体文化素质较往年有所提高，统计人员力量较上世纪80年代有所减少，乡镇统计人员趋于老化。

㈢县级统计部门的基础建设得到改善

近几年来，省局和各市局加大扶持力度改善县级统计部门的办公条件。一是县级统计部门的办公环境得到进一步改善。据我们对忻州、临汾两市的调查可知，忻州、临汾两市31个县统计局都有自己的办公用房，平均每县为163.11 m2，比2000年的151.08 m2增加了12.03m2，增长了7.96%。人均办公用房面积约为7.83 m2，比2000年的6.86 m2增加了0.97m2,增长了14.14%。二是统计办公技术手段得到了较大更新。据我们调查，2004年忻州、临汾两市31个县统计局拥有计算机291台，打印机、复印机、传真机132台，较2000年的119台和57台分别增加了172台和75台，增长率分别为144.54%和131.58%。平均每县（市、区）分别为9.39台和4.26台,较2000年的3.84台和1.84台分别增加了5.55台和2.42台。三是帮助添置和更新了部分交通工具。同时，省局还努力增大了对下级统计部门的业务经费的倾斜。

㈣县乡统计部门统计服务不断创新

近年来，全省各级统计部门把开展为党政领导、社会公众的优质服务，作为带动统计工作创新，提高统计社会地位的突破口。广大县级统计部门大胆探索，积极创新，不断提升服务水平，得到了社会的肯定。一是紧紧围绕党委、政府的中心工作，积极开展调研分析，推出一批精品力作。相当一部分被各级领导批示，在领导决策中发挥了很好的作用。据我们调查，2004年忻州、临汾两市31个县统计局平均每县撰写统计分析材料40篇，其中提供给县（区、市）党委或政府的25篇，提供给市及市以上有关部门的15篇。另外被党政部门及新闻单位采用的统计分析材料有6篇。二是开展了个性化服务，围绕满足地方政府的决策需求，进行制度创新和再设计。三是统计资料提供发布制度化，明确要求各县乡级统计机构定期编印统计主要指标月报卡，内容包括乡镇各部门每月、季上报的主要经济、社会统计指标。开辟统计数据公开栏，不定期公布乡镇上报的各种统计数据，整理编印乡（镇、街道）上年度统计资料提要。四是积极发挥统计监督职能，许多县级统计部门组织乡镇统计站开展了统计考核评价工作。

㈤县乡统计信息化水平逐步提高

为推进县级统计信息化建设，省市统计部门除在设备、技术上给予支持外，还多次举办不同形式的培训班，推广普及统计信息技术，2004年全省实现了国家、省、市、县（市、区）四级宽带信息联网。据统计，2005年底全省县级统计部门已拥有微机1223台，平均每县达到10.6台；拥有网络服务器65台；打印机、传真机共624台。同时，乡镇一级的信息化建设也呈现出较快的发展势头，2005年底全省乡镇统计站拥有微机达到了273台。目前，县级统计部门数据处理已全面采用计算机汇总方式，数据报送也基本实现了网络传输。计算机及网络技术的应用，有效推动了县级统计数据处理及传输方式的转变。

四、基层统计存在的主要问题

应当看到，尽管基层统计的建设与发展在稳步推进，但与经济社会发展对基层统计的要求，与基层统计应承担的职责还有很多不适应，也存在诸多困难和问题，制约了基层统计作用的有效发挥。

㈠任务繁重制约着基层统计的发展

在我国当前的政府统计管理体制下，基层统计部门承担了大量的统计调查和报表任务。特别是在转轨时期，统计制度方法改革频仍，全面调查和抽样调查往往双轨并行，再加上近年来各级党委政府和社会公众对统计信息的需求日趋增长，固有的数据已经远远不能满足各方面的需要。作为政府职能部门的一员，统计部门又不得不采取临时性措施，从上到下布置了各种统计调查任务，这就大大加重了基层统计人员的负担。

1.年报等定期报表较多。目前政府统计共制定了25个大类的专业统计制度，初步统计国家政府统计部门共向基层政府统计系统布置300余种统计报表，其中综合统计年报90余种，综合统计定时报表60余种，基层统计年报90余种，基层统计定时报表50余种。国家各部委共布置调查项目380多种。包罗万象的统计指标不仅要求基层统计人员既要懂得统计专业知识，还要懂得经济知识，要及时捕捉经济领域的有关部门信息，要对宏观经济形势作出准确的分析和判断。

2.普查任务较多。我国在一个十年的周期里分别安排了人口普查、工业普查、农业普查、第三产业普查和基本单位普查等共六次。虽然国务院改革普查制度，将第三产业、工业、建筑业以及基本单位普查合并为经济普查，使普查的项目和次数比以往减少，但实质上的工作量并没有减少多少。10年间仍然有4次比较大的普查，一次普查进行2至3年，还是年年有普查。每项普查组织协调任务艰巨，工作量大，技术要求很高，从组织发动，到后期资料整理开发，少则1、2年，长则3年，频率高而且各项调查交替进行，特别是普查与经常调查和各种专项调查并存，致使基层统计部门感到任务繁重，力不从心。

3.上级领导部门布置的临时性专项调查较多。据调查，除上述统计制度和普查任务之外，国家政府统计系统每年要向基层统计部门布置5—20项的一次性专项调查。另外还有一定数量的无制表机关、批准机关、批准文号、表号或审批机关等的非法报表或者是违规调查存在。

4.调研分析任务较多。统计部门作为地方政府的职能部门，除了要完成正常的统计报表任务外，还要深入基层调查研究，撰写有份量、上水平的统计分析调研报告，以滿足各级领导和社会公众对统计产品日益增长的需求。

5.“额外”工作较多。统计部门还要长期抽调人员参与地方的一些“中心”工作，如扶贫、撤乡建镇、移民安置、企业改制、城镇规划、计划生育、政务公开活动等工作，这使得人手缺乏的基层统计部门更是难以招架。

6.实行村账镇管后，村级统计工作几乎面临落空，大量的村级统计工作转嫁到乡镇一级，如此繁重的统计调查任务压在基层，导致工作任务与人员力量的矛盾日益突出，基层普遍处于疲于应付的被动状态。

㈡公众统计意识不强，统计调查开展困难

随着社会主义市场经济的发展，经济主体由单一化向社会化、多元化转变，社会经济结构、利益关系、各种经济成份和经济实体发生了深刻的变化，在经济转轨时期，统计手段、方式与日新月异的统计需求相比还有较大的差距，基层统计工作的难度也不断加大。因统计法律法规宣传跟不上，统计执法的难度较大，各种统计调查对象配合度不高，人为干扰统计数据现象屡禁不止。特别是私营民营企业，对统计认识不足，拒报、瞒报统计资料时有发生，成千上万的调查对象对统计调查认识上的差异大大增加了基层统计工作的难度。具体表现在以下几个方面：

1.社会公众统计法制观念不强。社会组织、成员等社会主体缺乏对统计尤其是现代化统计意义的理解，仍然用传统狭义的思想认识统计，反映在某些领导根据个人的好恶影响统计数据；公民对在统计事务活动中应享有的权利和义务不清楚，对统计工作的地位作用以及统计工作与经济发展的密切联系和重大作用认识模糊；不善于利用统计资料维护自己和部门的合法权益。

2.统计法制不尽完善。在确保统计源头数据质量方面，对违反法定义务应承担的责任规定过少；对有关公民、法人和其他组织在统计活动中的权利义务规定不具体，包括对统计调查对象资料保密制度不够严密，缺乏减轻调查对象负担的制度和信息共享制度；对违法行为的处罚主要针对企业和统计工作人员，没有对有关领导干部违法的处罚规定等，使得统计法律法规失去了应有的力度。

3.国有企业和农村统计基础削弱。过去调查对象几乎是清一色的国有单位和集体单位，报表渠道比较畅通。随着市场经济体制改革的深化，企业破产、停产、拍卖、租赁、兼并、改制、重组，统计人员也在 “减员增效” 的机构改革中被精简，获取资料的正常渠道已不尽畅通。农村实行家庭联产承包，面对的是千家万户，获取准确统计数据的难度进一步增大。

4.新兴的多种经济成分企业配合意识较差。外资企业、民营企业等多种经济成分的快速发展，租赁、承包、转包、来料加工等多种经营方式的出现，使统计调查单位大幅度增加，调查对象的构成日趋复杂，财产混合所有的经济单位越来越多，统计难度越来越大，保守私人秘密、商业秘密的要求不断提高，被调查者的合作程度降低，调查数据失真的危险性逐步上升。一些企业出于“偷税漏税”、“怕泄露商业机密”以及“怕露富”等的考虑，往往瞒报、漏报、虚报、迟报甚至拒报。

5.从“归口”部门获得的支持减少。在以往计划经济年代，各行各业的社会经济活动都有专门的行业行政主管部门直接管理，统计部门所需采集的统计资料大都可以依靠行业主管部门“归口”填报。但随着国家对社会经济的管理由直接的行政管理为主转为间接的宏观调控为主以后，统计部门与各业务主管部门的协作关系遇到了新的挑战：一方面，不少行业的行政主管部门在近年来的机构改革中被撤并，其统计力量遭到削弱，对政府统计部门的支持力度减弱。如：近年来所出台的重点企业联网直报制度、工业定期报表分企业报送制度、甚至许多抽样调查任务的实施，在一些地方变成了统计部门的“孤军奋战”，造成基层统计部门的负担急剧加重。另一方面，一些有条件的业务主管部门则根据本部门的实际在改革和改进自身的统计调查，与统计部门的衔接不够，在一定范围里出现了对重要社会经济现象统计的“双轨制”或“数出多门”的现象。

6.人为干预统计数字的现象屡禁不绝。统计部门在业务上受上级指导，在行政上、人员、经费等主要归地方政府领导。在这一体制下，统计人员独立行使统计调查、统计报告、统计监督等职权，在一些地方往往执行得不尽如人意，尤其是一些以统计数据为主要内容的目标考核、一票否决等措施，牵涉面广，与政绩挂钩，涉及各部门、各单位、各方面的利益，一些地方领导从局部利益出发，示意篡改或置疑统计数字的现象难以杜绝。从而使得统计的权威性受到了挑战，同时也极大地挫伤了基层统计人员的积极性。

㈢人员、经费短缺，技术手段落后是基层统计事业发展的瓶颈

1.基层统计力量不足，基础建设薄弱。据调查，目前我省县级统计局平均每县实有工作人员20.5人，其中行政人员为10.4人，事业人员为10.1人。平均每县拥有的行政和事业编制分别为9.1人和8.9人。除去3—4个领导职数，1—2个勤杂人员，每个专业统计人员都要承担至少2个以上的专业统计任务，有的甚至承担4个以上的专业统计工作。搞好定期的月报、季报、年报已经很忙，加之有定期和不定期的抽样调查、重点调查、普查等调查任务，以及撰写统计调研分析及信息简报，普遍处于人手吃紧、应接不暇的局面。

在县乡机构改革中，不少地方乡镇统计网络受到冲击，致使乡镇统计人员流失严重。乡镇机构改革和区划变动以前，其统计力量包括乡镇统计站、农技站、经管站、畜牧兽医站、财税所及土地员、水利员等多方面的人员。因此，不少地方虽然乡镇统计站工作人员只有1—3人，但可以利用的人员往往有十几人。机构改革以后，七站八所被撤销或合并，乡镇统计的总体力量弱化。在这种情况下，所有的农村统计任务、甚至企业和事业单位的统计，都由乡镇统计人员来承担。乡镇统计工作站建站近20年来，原先聘任的合同制统计员，有的调离，有的提拔。但往往是老的统计员调走，新的统计员还得不到及时补充，提拔后身份未变，仍占编制，难以补充新生力量。

乡镇统计人员既要负责全乡镇的统计调查任务，还要服务于乡镇领导。上传下达，处理日常内部事务，参与基层中心工作，集中精力从事统计工作的时间很有限。据我们对忻州、临汾两市的调查，根据实际的工作量，现有的乡镇统计人员的缺口是335人，平均每个乡镇的人员缺口约为1人；乡镇统计人员全年人均参加乡镇其他工作的天数是175天，也就是说统计员一年中有近半年的时间在做其他的工作。近几年来，由于撤乡并镇，使得乡镇人口数量、所辖单位、辖区面积都大大增加，统计难度也随之增加。有些大的乡镇拥有60—70个村（居）委会，加之报表繁杂，技术手段落后，搞准数字已实属不易。乡镇统计人员配备与县、市、省、中央相关统计人员配备的比例大致是1:10:20:40:80，而其工作量则是反置的。人手少、任务重，上面千条线，下面一根针。县乡两级统计人员普遍处于超负荷的工作运转中。

2.基层统计人员素质不能适应形势的需要。随着社会主义市场经济体制的基本确立，统计制度方法改革的不断深入，近年来各项统计改革陆续出台实施，与之而产生的统计新知识、新理论、新方法层出不穷。由于对统计人员，特别是对基层统计人员的系统培训不到位，同时一些基层领导对统计工作认识不足，对统计部门的人员去留调整、空缺补员比较随意。往往不能做到择优安排，任人唯贤。致使基层统计人员素质与新形势下统计工作的新要求产生了一定差距。

据我们对忻州、临汾两地市调查结果表明，在两市463名乡（镇、街道）统计人员中，具有专业技术职称的人员占59.8%，其中统计中级以上职称的人数仅占7.6%，具有大专以上学历的人数仅占35.9%。熟悉抽样调查理论、掌握一定微机应用技术的人数较少。基层统计人员对工作的不适应、不熟练，导致统计人员对新的调查方式、新的指标体系、新旧方法的衔接等理解不深而出现统计工作上的失误。

3.统计经费严重不足，统计人员待遇较差。由于人们普遍缺乏对统计应有的认识和理解，一些基层领导缺乏对统计工作应有的重视和支持。而统计部门自身又无创收职能，各项业务活动的开展完全要靠财政拨款。在当前县乡财政普遍不富裕的情况下，统计部门申请经费难度较大。县级统计部门的经费紧紧巴巴，乡镇统计工作站更是捉襟见肘。经费要不到，工作还得做，一些乡镇统计员还是靠自己贴钱干活，报送报表的差旅费自己垫支后难以及时报销，至于工资以外的其他福利补助基层没有。据我们对忻州、临汾两市调查，县级统计部门的经费缺口一般都在10万元左右。从县级统计部门看，职工人均工资在1000元以上的仅占职工人数的7.89%，800元至1000元之间的，占45.05%，600元至800元之间的，占38.85%，还有8.21%的干部职工人均工资在400元至600元之间。乡镇统计员人均工资在700元以上的，占总人数的58.1%，在500至700元之间的,占总人数的33.48%，500元以下的占8.42%。其中临汾市尧都区的乡镇统计员工资人均仅为400多元。地位低，待遇差，这势必影响到基层统计队伍的稳定和发展。

4.基层统计设备不足，手段落后。随着普查、网上数据直报、抽样调查以及信息联网、数据库管理，超级汇总、信息查询、分析预测等统计工作的开展，数据处理量倍增，要求各级统计部门的工作手段实现电子化、网络化、信息化，而目前县级统计部门有限的几台微机只能用来应付报表和进行一些日常的办公。现代统计方法、计算机知识及网络技术等在基层统计中的开发应用范围小、水平低，被动、落后的工作方式和调查方法极大地影响了基层统计的服务水平和质量。

统计部门本是政府信息的管理部门，也是最早使用计算机的政府机构之一，可如今，因经费的制约，基层统计部门的计算机设备在政府各部门中处于中下水平，据我们对忻州、临汾两市31个县（市、区）的调查，每个县统计局平均拥有微机9.39台，人均拥有微机0.45台。31个县（市、区）349个乡（镇、街道）中，仅有个6乡（镇、街道）统计站拥有微机，仅占1.72%，基层统计的信息化建设已滞后于统计事业的发展，严重制约着统计信息“快、精、准”目标的实现。

乡镇一级的统计工作条件则更差。除少部分条件较好的乡镇其统计人员的办公设施配备齐全外，大多数乡镇统计站办公条件简陋，有的甚至连专门的办公室都没有，资料柜和现代统计工具更是无从谈起。据我们对忻州、临汾两市的349个乡（镇、街道）统计站进行的补充问卷调查结果显示，在收到的336份有效问卷中，对当前办公条件满意的仅有98个，不满意的有238个，占到被调查总数的70.8%。乡镇统计站人均办公使用面积虽然达到了13.9 m2，但仍有一部分统计站至今没有专用的办公室，只能与其他站（所）的工作人员同室办公。乡镇统计员仅人均拥有1张桌子，1.2把椅子，桌椅比较破旧，办公条件较好的统计站所占比例较小。乡镇统计仍处在一个计算器（有些还是算盘）一支笔的“手工作业”状态，工作效率低下，难以适应现代统计工作的需要。

㈣基层统计调查制度方法改革滞后

尽管统计制度方法改革不断加快，但现行的统计制度方法还未能完全从计划经济体制框架中走出来，不能满足一体化市场体制的要求。主要表现在以下几个方面：

1.统计调查方法过于单一。只重视大量的全面统计，而忽视科学的抽样调查技术的推广。习惯于一表统到底，忽视基层负担和数据使用价值，缺乏对网上直报、网上调查等先进的统计方法和手段的学习和运用。目前基层统计调查过分依赖于定期全面报表制度，非全面调查的比重小、范围不广，不能适应市场经济条件下统计工作的需要。随着市场经济体制下政府和社会各界信息需求量的增加，各级统计力量与统计任务的矛盾越发突出。因此，1994年国务院下发了（国发[1994]42号）文件——《国务院批转国家统计局关于建立国家普查制度改革统计调查体系请示的通知》，明确提出以周期性普查为基础，以经常性抽样调查为主体，以必要的统计报表、重点调查、综合分析为补充的统计调查体系的改革模式，并将其纳入国家《统计法》。在这之后，尽管抽样调查等非全面调查有所发展，但它在基层的运用领域不广泛。因而，受单一的调查方法技术性影响，基层统计力量仍然难以适应，统计数据质量也难以得到保证。

2.统计调查内容陈旧过时。从统计指标体系上来分析，目前基层实施的调查表的内容虽然综合反映了社会、经济和科技三位一体的活动概貌，但是它覆盖面还不广，在计划经济体制下所形成的一些过时统计指标还占有相当比重，能够反映市场经济发展、适应“两个根本性转变”需要的指标还不完善、不系统，与国民经济核算相配套的指标体系在乡镇基层一级尚未完整地确立。尤其是对地方经济市场发展所需要的指标和统计缺乏深入细致的调查了解，以致新兴行业、跨区跨行业经营活动的统计和一些产品及服务的计算的区域差异问题等难以客观、准确、及时地监测、预警，进而实现统计服务的有效价值。同时，以人为本的统计观念在统计系统尚未落实在基层，许多事关人民群众的统计内容未能开展起来，许多老百姓关心的统计数据不能及时公布，不能够满足人民群众的需求。基层统计调查内容显得陈旧过时。统计指标设置操作等方面仍然是重事后反映、缺事先预警；重经济总量指标、轻社会协调目标；重宏观上使用、少微观上价值，对社会经济全貌反映不够。

3.统计标准化程度不高。现行的基层统计报表制度，它仅仅是把属于统计部门共同需要发往基层填报的统计报表和指标纳入其统计范围，其内容只包括了统计部门和有关部门共同需要的最基本的农村社会、经济和科技内容，属于各专业部门业务性和技术性较强的指标仍由各业务部门在本系统内进行统计。这样，在报表范围之外的部分统计指标就会因调查需要的层次、目的、标准等不同因素影响而出现较大的差异，难以克服数出多门、重复统计、报表繁杂零乱的现象。同时，也造成基层统计报表过多、指标繁琐而不堪重负。